2015년 제4차 회원정책좌담회

선거제도 개혁의 바람직한 방향과 과제

일시 | 2015년 5월 7일(화) 오후 7시

장소 | 경남지방자치센터 강당

발제 | 김용복 교수(경남대학교 정치외교학과)

사단법인 경남지방자치센터

창원시 마산합포구 창동거리길 8(2층) 전화 055-246-5771

선거제도 개선의 쟁점, 과제, 그리고 효과

- 비례대표제의 확대를 중심으로 -

김용복(경남대 정치외교학과)

1. 머리말

정치권 스스로 개혁할 능력도 의지도 없는 것이 최근의 정치현실이다. 선거제도 개혁의 요구가 지속적으로 제기되어 왔지만, 우연찮게도 헌법재판소의 판결이 있을때에만 큰 변화가 있었다. 2001년 헌법재판소의 전국구제도에 대한 위헌판결로 2004년 1인2표제도가 도입되었다. 2014년 헌법재판소의 위헌판결로 선거구를 재조정하지 않을 수 없게 되었다. 그러자 이번 기회에 선거제도를 바꾸자는 선거개혁론이 나오고 있다. 마침 내년에는 선거도 없는 시기이라, 이번이 선거개혁의 호기이다.

선거제도의 개혁은 국민들의 지지를 공정하고 왜곡되지 않게 의석으로 전환시키데 근본적인 목적이 있다. 일반적으로 선거제도의 개혁은 정치적 안정성을 향상시키고, 비례성을 높이며, 선거구민의 대표성을 향상시키며, 그리고 공정하고 투명하며 저비용의 선거를 만들기 위해서 추구된다. 그런데 선거개혁의 구체적인 목적은 각 국의 정치상황과 조건에 따라 그 우선순위가 정해지고 비중이 달라지게 된다.

정치개혁의 주요한 부분으로서 선거제도 개혁을 논하게 되는 것은 선거제도 개혁을 통해서 현재의 정치적 문제를 해결하려는 데서 비롯되기 때문이다. 이 글에서는 현행 선거제도가 야기한 정치적 문제들을 살펴보고, 최근에 제기되는 여러 쟁점들을 통해 바람직한 선거제도 개선방안에 대해 설명하고자 한다.

2. 현행 선거제도의 문제점들과 개선방향

현재 제기되고 있는 선거제도의 문제점은 무엇인가? 한국의 현행 선거제도는 소선거구와 정당명부 비례대표가 혼합된 제도이다. 지역구와 비례대표를 혼합한 선거제도를 가지고 있는 국가는 한국과 일본을 비롯하여 여러 나라가 있다. 이를 일본에서는 소선거구-비례대표 병립제(竝立制)라 명명하기도 한다. 한국은 소선거구 245(19대는 예외적으로 246석)석과 비례대표 의석 54석으로 구성되어서, 비례대표의 비중이 18.1%로 매우 낮은 편이라고 할 수 있다. 그리고 정당명부 비례대표도 전국을 단일의 선거구로 하여 선출하는 전국구제도이다.

소선거구와 비례대표의 혼합제인 현행 선거제도는 다음과 같은 문제들이 지적되어 왔다. 첫째, 현행 선거제도는 소선거구제라는 다수제를 근간으로 하는 선거제도이기 때문에 불비례성이 매우 높다. 소선거구제는 “만들어진 다수”를 통해 정치적 안정을 도모하기 때문에 거대정당들은 득표율보다 더 많은 의석을 획득하는 이득을 보는 반면에, 군소정당들은 득표율보다 과소대표되는 문제를 갖고 있다. 이러한 문제를 보완하기 위한 비례대표제도가 도입되었지만, 전체의석에서 차지하는 비중이 작아 효과가 미약한 상황이며, 그나마도 그 비중이 점점 축소되어 왔다. 비례대표(전국구 포함)의 비중을 보면 11, 12대는 33.33%, 13대는 25%, 14대는 20.73%, 15대는 15.38%, 16대는 16.84% 17대는 18.7%, 18대는 18.1%, 19대는 18.0%로 점점 축소되거나 낮은 비율로 유지되었다.

둘째, 소선거구제는 지역주의를 강화시켜 왔다. 소선거구제는 지역주의적 정당이 특정지역에서 의석을 독점하게 만들었으며, 여타 경쟁적인 정당의 지역적 기반을 취약하게 만들었다. 18대의 정당득표를 살펴보면, 호남지역에서 한나라당은 6-9%(전북 9.25%, 광주 5.9%, 전남 6.35%) 수준이었으며, 영남지역에서 민주당은 5-12%(대구 4.92%, 경북 5.6%, 울산 9.3%, 경남 10.5%, 부산 12.7%) 수준이었다. 이러한 독점현상은 지역정서에 반하는 정당들의 일상적인 정당활동을 위축시켰으며, 정당활동의 꽃이라고 할 수 있는 선거에서 후보자를 내지 못하는 상황으로 이끌었다. 구체적으로 1인 2표로 소선거구-비례대표 혼합제가 도입된 17대와 18대의 입후보 상황을 살펴보자. 17대는 열린우리당이 집권하던 시기로 탄핵정국이 선거에 크게 영향을 미치던 시기였다. 집권당인 열린우리당은 모든 선거구에 후보를 내었다. 제1야당인 한나라당은 호남지역을 제외하고는 거의 모든 지역(충남 1개 선거구 제외)에 후보를 낼 수 있었다. 한나라당이 호남지역에 후보를 배출한 비율(후보수/선거구수)을 보면, 전북지역 9%, 전남 38.5%, 광주 14.3% 였다. 제1야당이 호남지역에서는 정상적인 정당활동은 커녕 후보공천도 어려운 상황이었음을 말하여 준다. 2008년 4월 제18대 국회의원 선거는 여야간 정권교체가 되어 한나라당이 집권당이 된 상황에서 실시되었다. 여당인 한나라당은 전국 모든 지역에 후보를 공천하였다. 반면에 여당에서 야당으로 바뀐 통합민주당은 영남지역을 제외하고는 거의 모든 지역에 후보를 공천하였다. 영남지역에서는 후보공천율이 대구 16.7%, 경북 26.7%, 울산 16.7%, 경남 47%, 부산 61.1% 등이었다. 제1야당인 민주당은 영남지역에서는 후보를 공천하지 못할 정도로 정당의 지역적 기반이 취약하였음을 보여주었다. 군소정당인 경우에는 지역적 기반이 있는 지역정당인 민주당, 자민련, 선진당 등은 경쟁력이 있는 지역에서는 거의 모든 선거구에 공천하였지만, 그 외의 지역에는 취약함을 보였다. 정책정당인 민노당은 전국의 모든 지역에 후보를 공천하였지만, 후보공천율은 절반정도에 머물렀다.

셋째, 전국을 하나의 단위로 하는 비례대표제는 공천문제로 항상 갈등을 빚어왔다. 그동안 비례대표 공천은 주로 외부인사 수혈을 위한 통로로 활용되거나, 정당보스들의 나눠먹기식 자리다툼으로 비판을 받아왔다. 그리고 정당명부의 작성 및 순위결정도 밀실에서 진행되어 유권자들과 당원들의 의사가 반영되지 못하는 과정의 반복이었다. 또한 비례대표 공천이 지역적 기반보다는 유력정치인들에 대한 충성심이 중요한 기준으로 작용하였기 때문에, 정당과는 분리된 파벌이나 개인의 역할이 더욱 중요하였다.

이러한 문제점을 극복하기 위해 다양한 선거제도 개선안들이 제기되었다. 그러한 방안을 살펴보기 전에, 우선 개선의 기본방향에 대해 고찰하는 것이 필요할 것이다. 그러한 기본방향위에서 구체적인 선거제도 개선안과 쟁점을 살펴보아야 하기 때문이다.

첫째, 현행 선거제도는 불비례성이 높기 때문에, 비례성을 제고하고 왜곡된 부분을 정상화시키는 방향에서의 개혁이 필요하다. 비례성을 높이기 위한 방안은 비례대표제를 전면적으로 도입할 것인지, 아니면 현재의 비례대표 비중을 높일 것인지는 충분한 논의와 합의가 진행되어야 할 것이다.

둘째, 지역독점의 의석구조를 방지하고 지역주의의 약화시키는 방향에서의 선거개혁이 요구된다. 이는 지역분할 정당체계를 강화하는 소선거구제에 대한 보완으로서 비례대표의 확대도입이 필요하다는 것이다. 그런데 이러한 견해에 대해서 지역분할정치의 완화와 비례대표제 도입은 직접적인 관계가 없다는 비판도 있다. 사실 비례대표제의 도입 목적이 대표성의 제고에 있는 것이기 때문에, 지역주의 완화가 목적이라면 적절한 방법이 아닐 수도 있다. 그러나 비례대표의 확대도입으로 지역정당이 전국적 지지를 가진 전국정당화할 수 있고, 지역정당들간의 극한 패권경쟁구도를 완화시킬 수 있다면, 적극적으로 고려하는 것도 의미가 있다고 보인다. 더욱이 새로운 정치세력과 군소정당에게 원내진출의 기회를 넓힌다면, 정당정치가 지역균열외에도 다양한 사회균열을 포용할 수 있을 것이다. 이는 지역대결보다는 정당간 정책경쟁을 유인하고 강화시키는 긍정적인 효과도 있을 것이다.

셋째, 새로운 정치세력과 군소정당의 원내진출을 확대하는 방향의 개혁이 요구된다. 이를 위해서는 비례대표의 확대와 원내의 진입장벽 완화시키는 것이 필요하다. 다수제는 정당의 대표성을 크게 약화시키고, 유권자들의 전략투표를 강요함으로써 신생정당 및 소수정당의 의회진출을 어렵게 만들기 때문이다.

마지막으로 정치현실에 대한 고려가 필요하다. 아무리 좋은 방안이라도 정치권 합의가 없으면 입법화되기가 어렵다. 여야 정당간, 거대정당과 군소정당간의 타협이 가능한 현실적인 대안이 아닌 경우에는 당위론적 주장으로 그칠 가능성이 높기 때문이다.

3. 비례대표의 확대를 둘러싼 쟁점과 과제

위에서 살펴보았듯이 한국의 정치현실에 적합한 선거제도는 비례성을 향상시킬 수 있으며, 신진 정치세력의 진출을 가능하게 하고, 지역주의를 완화시키며, 현실성도 고려한 것이라고 할 수 있다. 이는 비례대표제의 확대 도입으로 요약되는데, 최근의 논의들도 이러한 점에 중점을 두고 진행되고 있다. 비례대표의 확대라는 점에서는 의견이 모아지고 있지만, 구체적인 사항에 대해서는 많은 이견을 보이고 있다. 중요한 쟁점을 중심으로 논의되는 내용을 살펴보자.

첫째, 비례대표제를 전면적으로 도입할 것인가 혹은 현행 혼합제를 유지할 것인가하는 문제이다. 비례대표제를 전면적으로 도입하자는 입장은 독일식 선거제도로의 개선으로 의견이 모아진다. 독일식 선거제도도 소선거구와 비례대표가 혼합되어 있기 때문에, 혼합형으로 혼동되기도 하지만, 기본적으로는 정당투표의 득표율에 의해서 전체 의석이 결정되기 때문에, 비례대표제의 한 유형으로 분류된다. 그래서 독일식은 소선거구-비례대표 병용제 혹은 연동형 혼합제라고 명명하기도 하여, 소선거구-비례대표 병립제 혹은 독립형 혼합제라고 불리는 한국과 일본의 선거제도와 구분된다.

1인 2표의 독일식 선거제도는 정당투표에 의해 전체 의석을 우선 결정한다. 각 정당의 전체의석이 결정되면 먼저 소선거구의 당선자에게 의석을 부여하고, 남은 의석이 있을 경우에는 비례대표의 정당명부 순위에 따라 의석을 채우는 방식이다. 따라서 소선거구의 당선자가 많을 경우에는 비례대표에서 한 명도 당선자가 않나올 수도 있으며, 심지어는 초과의석이 발생하기도 한다. 독일의 경우, 지역구 50%, 비례대표 50%로 의석이 구성되며 중복입후보가 허용된다. 단순한 정당명부식 비례대표제보다는 지역구와 비례대표를 결합한 비례대표제이기 때문에, 비례성도 높이고, 지역주민의 정치적 효능감도 높이는 이상적인 선거제도로 평가된다. 그러나 독일식 선거제도는 기본적으로 비례대표제이기 때문에, 군소정당에 유리하고 다당제로의 압력을 낳는다.

다수의 학자나 정치권에서는 지역구와 비례대표의 혼합이 필요하다고 인정하지만, 이러한 전면적인 비례대표제의 도입에는 이견이 존재한다. 정의당 등 군소정당들은 독일식 선거제도의 도입을 주장하지만, 거대정당들은 비례대표제의 전면도입을 부정적으로 인식하고 있다. 민주당도 소선거구제를 근간으로 하면서 그에 따른 문제점을 보완하는 수준에서의 “비례제의 확대”를 주장한다. 전면적인 비례제의 도입을 주장하는 사람들은 독일식이 비례대표제이기 때문에 다당제 경향을 강화할 것이고, 이는 정치적인 불안정을 표출할 것이라는 우려는 잘못된 것이라고 비판하면서 정치적 안정성과 효율성의 측면에서 독일식의 우월함을 주장하기도 한다. 또한 인위적인 다수의 형성을 통한 권력집중을 지향하는 다수제에 비해 다양한 집단에 권력이 분산된 비례대표제는 합의와 협상을 기본으로 하는 합의제 민주주의를 지향하고 있기 때문에 통치성이 높은 것으로 주장된다. 특히 지역구와 비례대표가 결합되어 있는 독일식은 지역주민과의 유대감도 강화하면서 전문가 및 다양한 출신의 인사들이 비례대표에 들어갈 수 있는 좋은 제도라는 것이다.

그러나 다른 견해도 많다. 많은 학자들과 정치인들은 현행 혼합제도를 유지하면서 비례대표의 비중을 높이는 방향으로 개선을 주장하기도 한다. 현재의 혼합제는 다수대표제(소선거구제)를 유지함으로써 1, 2위 거대정당의 과대대표를 통하여 정치적 안정을 유지하면서, 별도의 정당투표를 통하여 비례성의 제고와 다양성의 수용이라는 두 마리 토끼를 동시에 노린 제도라고 할 수 있다. 특히 대통령제하에서 비례대표제의 전면적 실시는 다당제적인 경향을 강화시켜, 연립정부 구성이나 분점정부를 형성시킬 가능성이 높다고 할 것이다. 대화와 타협의 정치문화가 정착되지 못하고 정치인들의 이합집산이 일상화된 한국적 현실에서 분점정부나 연립정부는 정치적 불안정성을 가져올 가능성이 많다는 지적이다. 더욱이 현실적인 이유도 거론된다. 독일식의 경우 지역구와 비례대표의 비율이 50% 대 50%이기 때문에, 비례대표를 대폭적으로 늘려야 한다. 방법은 현행 지역구 의석을 150석으로 대폭 줄이거나, 지역구 의석을 유지하면서 비례대표를 지역구 의석에 맞게 대폭 증원하는 것이다. 전자는 지역구 의원의 격렬한 반대에 부딪힐 것이고, 후자는 국민들의 정서에 맞지 않는다. 특히 거대 정당들이 비례대표제의 전면 실시에 부정적이기 때문에 실현가능성도 매우 낮다고 할 수 있다.

둘째, 비례대표의 확대를 추진한다고 할 경우에도, 명부작성을 현재처럼 전국구로 할 것인지, 아니면 권역별로 나누어서 할 것인지의 문제이다. 일반적으로 정당투표는 전국적으로 합산한 전국득표율과 권역별(비례블럭)로 합산한 권역별 득표율이 있다. 비례대표명부도 전국적으로 작성하는 방안과 권역별로 작성하는 방안이 있다. 이를 기준으로 하여 정당득표에 의한 비례대표 의석 배분 방법을 구분하여 보면, ①전국득표율-전국명부 배분 ②권역별 득표율-권역별 명부 배분 등이 있다. 이중 어느 방법이 선거개혁의 취지에 부합하느냐하는 문제이다. 먼저 전국득표율을 기준으로 전국명부에 따라 비례의석을 배분하는 현행의 방안이다. 이 방안은 각 시도 혹은 권역에 비례대표 의원이 배정되지 않기 때문에, 결국 지역에는 소선거구 의원만 존재하게 되므로 지역정당의 모습을 탈피하기가 어렵다. 또한 정당명부의 작성도 전국적 명사가 중심이 될 가능성이 높기 때문에, 새로운 정치세력의 진출을 오히려 막을 가능성도 존재한다. 더욱이 긴 전국적인 정당명부 작성과정에서 당내갈등의 표출과 보스정치의 강화라는 부정적인 현상이 나타날 가능성도 높다고 하겠다. 그래서 남는 방안이 권역별 명부작성을 통한 의석배분이다. 권역별 명부작성은 지역주민의 정치적 효능감을 증진시킬 수 있으며, 새로운 지역적 인물의 발굴도 가능하게 만들어, 지방분권의 취지에도 부응한다고 보여진다. 한편 이에 반대하는 입장에서는 권역별 득표율을 기준으로 의석을 배분하는 것은 지역주의 투표를 그대로 재현할 가능성이 있다고 지적된다. 권역별 비례대표제도는 지역주의가 심한 곳에서는 지역구나 비례대표 모두를 똑같은 정당에 투표하는 행태가 나타날 가능성이 높다는 것이다. 권역별합산 권역별 명부를 사용할 경우에는 지역적 기반이 약한 지역에 소수의 비례대표의원만을 확보하기 때문에 지역정당의 한계를 근본적으로 극복하기는 어려울 것이다. 이러한 문제점을 방지하기 위해서 권역별 비례대표의 상한선을 두자는 주장도 나오고 있다. 즉 한 개 정당이 특정권역의 정당투표에서 2/3이상의 득표율을 획득한 경우 해당권역의 비례대표 의석 정수의 2/3까지만 의석을 배당받고 잔여의석을 여타 정당들의 득표비율에 따라 배분하도록 한다는 것이다. 이는 한 정당이 일정권역에서 최대 89%까지만 의석 장악이 가능하도록 하여 나머지 11%의석을 타정당에게 배분할 가능성을 인위적으로 만들어 놓은 것이다. 그러나 이러한 제한이 과연 지역주의를 약화시키는 효과를 가져 올 것인가에 대해서는 회의적이며, 또한 임의적 상한선을 설정한 데에 대한 위헌여부의 논란이 있을 수도 있다. 민주주의 원리에 어긋날 가능성이 높다고 할 수 있다. 민심을 반영하고, 인위적인 상한선도 만들지 않기 위해서는 권역을 획기적으로 조정하는 방안도 고려할 수 있다고 주장된다. 예를 들면 전남과 경남을 한 권역으로, 경북과 전북을 한 권역으로 묶는 방법이 그것이라는 주장이다. 여하튼 자연발생적으로 나타난 민의를 인위적 배분방식으로 왜곡시켜 전국정당화나 지역감정 해소라는 명분으로 포장시키는 것은 지역주의적 투표행태의 해결방안이 될 수 없다. 우선은 민심이 정확하게 반영되고 민주주의 원리에 일치하는 권역별 득표율에 따른 권역별 비례대표제도를 통하여 점진적인 개선을 도모하는 것이 바람직하며, 이는 선거제도의 원칙에 충실한 것이라고 생각된다.

셋째, 최근 논란이 되고 있는 중복입후보와 석패율제도의 문제이다. 지역구와 비례대표가 혼합된 선거제도에서는 중복입후보의 문제는 중요한 쟁점이다. 독일이나 일본에서는 중복입후보를 허용하고 있다. 중복입후보의 허용은 일률적으로 옳고 그르다고 단정할 문제가 아니라 선거제도 개혁의 목적에 따라 판단해야 할 문제이다. 지역구와 비례대표 모두에 공천될 수 있다는 점에서 중복입후보는 힘을 가진 정치인들에게는 매력적인 제도임에는 틀림없다. 거대정당의 중진정치인들은 지역구와 비례대표 모두에서 경쟁할 수 있으므로 재선의 가능성은 매우 높아지게 된다. 그리고 중복입후보는 거대정당의 중진뿐만 아니라 군소정당들에게도 좋은 기회를 제공하는 제도이기도 하다. 군소정당의 경우, 정당의 지도자들이 지역구출마와 정당명부에 동시에 게재됨으로써 유권자의 동원을 보다 쉽게 할 수 있으며, 국민들의 관심을 더욱 끌 수 있다. 더욱이 군소정당의 당대표나 지도자들이 원내에 진출할 기회가 넓어지기 때문에, 군소정당의 발전에 기여할 수도 있다. 따라서 거대여당의 중진들과 군소정당 지도자들이 타협가능성이 높은 것도 사실이다. 그러나 중복입후보는 소위 일본에서 ‘부활당선’이라는 새로운 용어를 만들어냈듯이, 지역구에서 실패한 당중진이 정당명부에 의해 부활당선되는 사례가 많이 발생하고 이는 국민의 뜻과는 괴리되는 행위일 뿐만 아니라 정치개혁의 목적과도 배치된다고 비판되기도 한다.

이와 관련하여 최근 주목을 받고 있는 것이 일본식 석패율제도의 도입 문제이다. 석패율제도는 일본만이 갖고 있는 독특한 선거제도이다. 일본은 소선거구와 비례대표에 동시 입후보가 가능한 중복입후보제를 허용하고 있다. 즉 소선거구에 출마한 후보자가 비례대표의 정당명부에도 이름을 올릴 수 있도록 허용하여서 원칙적으로 보면, 소선거구에서 떨어져도 비례대표에서 ‘부활당선’될 수 있게 만들었다. 또한 비례대표의 정당명부에 복수의 동일순위를 기재하는 것도 가능하게 만들었다. 후보자들간의 지명도나 경력 등을 고려해 볼 때, 명부의 순위작성이 쉽지 않은 경우가 종종 있는데, 그러할 때에는 동일순위에 여러 명을 기재하는 것을 허용하였다는 점이다. 즉 비례대표 1순위에 2명이상을 등재할 수 있게 허용하였다. 동일순위에 여러 명의 후보를 기재하였을 경우에, 누가 당선되느냐의 문제를 해결하기 위해 도입된 제도가 “석패율(惜敗率) 제도”이다. 석패율이란 말 그대로 아깝게 떨어진 비율이라고 할 수 있는데 소선거구에서 최다득표자에 대한 해당후보의 득표비율을 의미한다(석패율=후보자(낙선자)의 득표수 / 당선자의 득표수 * 100). 예를들면 특정 지역구에서 당선된 후보의 득표수가 100표라면, 90표로 낙선한 후보의 석패율은 90%가 되는 것이다. 이러한 석패율에 따라서 동일순위의 후보자들은 순위가 결정된다.

석패율제도를 도입하는데에 반대하는 입장에서는 여러 문제점을 제기한다. 첫째, 정당명부 비례대표의 취지가 훼손된다는 주장이다. 현재의 비례대표 정원을 유지한 채, 석패율제도를 도입하면 비례대표 원래 취지인 직능별 전문가와 정치적 소수자를 배려하는 비례대표제의 위상과 취지가 훼손될 수 있을 것이란 비판이다. 둘째, 현직의원이나 거대정당, 유력정치인에게 유리할 것이라는 주장이다. 유력정치인이 중복출마를 통해서 안전판을 갖게 된다는 비판이다. 이 제도가 시행되면 새누리당은 호남권에서, 민주당은 영남권에서 일부 의석을 얻겠지만, 제3당은 아무 수혜가 없다는 비판도 있다. 셋째, 지역구에서 낮은 득표를 하였음에도 비례대표에서 부활당선하는 것은 정치적 대표성에 문제가 생길 수 있으며, 지역구에서 심판한 정치인을 다시금 부활시키는 것은 국민의 정치적 심판기능을 상실하게 만들 수 있다는 점이다.

그렇지만 찬성하는 입장에서는 석패율제도의 긍정적인 측면을 부각시킨다. 먼저 석패율제도는 각 정당이 정당내부의 사정에 따라서 채택할 수도 채택하지 않을 수도 있는 제도이기 때문에, 정당의 선거전략에 따라 유연하게 활용할 수 있다는 점을 지적한다. 즉 석패율제도는 소선거구제를 기본으로 하면서 비례대표제를 보완적으로 활용하려는 정당에서는 긍정적으로 활용될 수 있다. 첫째, 정당정치의 기반이 약한 지역이나 후보들에게 정당활동과 선거운동을 촉진시킬 수 있는 유인과 동기를 제공할 수 있다. 우리나라 선거는 지역주의적 정당의 특정지역 의석독점을 강화, 지속시켜왔으며, 지역정서에 반하는 정당들의 일상적인 정당활동을 위축시켰다. 석패율제도는 지역적 차원의 정당정치를 활성화하고 선거경쟁을 촉진하는데 도움이 될 수도 있다. 둘째, 비례대표 명부작성을 민주적으로 할 수 있는 간접적인 제도라고 주장된다. 비례대표를 둘러싼 그동안의 부정부패와 비리는 대체로 정당명부 순위작성에서 비롯된 것이었다. 그래서 비례대표에서도 상향식 명부작성을 가능하도록 하는 방안이 선거제도 개혁의 중요한 과제였다. 석패율제도는 개방형 정당명부제의 간접적인 효과를 기대할 수가 있다. 동일순위에 소선거구 출마자를 공천하면, 각 후보들은 지역구에서의 득표력에 의해 명부순위가 매겨지는 결과가 되기 때문에, 비례대표 명부작성 권한을 유권자들에게 돌려준다는 효과가 있다는 점이다.

현재 석패율제도를 둘러싸고 정당간, 학계내에서 찬반 양론이 거세다고 할 수 있다. 그러나 석패율제도는 비례대표의 비중을 높이고, 권역별로 의석배분을 하지 않는한 그 효과는 거의 없을 것으로 생각된다. 또한 석패율제도는 모든 정당에 적용되어야 하는 강제조항이 아니라 각 정당의 선거전략에 따라 채택할 수도 그렇지 않을 수도 있는 제도이다. 따라서 석패율제도는 비례성을 제고하기 위한 선거제도의 개혁과정에서 좀더 유연하게 접근할 필요가 있다고 생각된다.

끝으로 비례대표의 명부작성을 둘러싼 문제이다. 비례대표의 비중이 높아지면, 비례대표의 명부작성을 둘러싼 갈등이 심화될 수 있다. 기존처럼 비례대표의 명부를 정당지도부가 작성하는 것은 당의 비민주성을 강화하는 결과를 야기해 정치개혁의 목적을 후퇴시킬 수도 있다. 따라서 각 정당이 공개적인 방법으로 투명하게 비례대표 명부를 작성하도록 규정하는 것이 비례대표제의 도입이라는 선거제도 개혁의 정치적 효과를 보장할 수 있는 방안이다. 상향적인 명부작성을 가능하게 하기 위한 방안으로 다음의 두 가지 대안을 생각해 볼 수 있다. 먼저 현행 폐쇄형 정당명부제(고정명부제)를 유지할 경우에는 후보자 선출의 민주적 원칙을 의무화해야 한다. 즉 비례대표 의원후보자 선정과 순번이 일반당원의 의사가 반영될 수 있도록 하는 제도적 절차를 마련해야 한다. 이는 당내민주화와 관련된 정당내부의 문제이므로 그 방식을 일률적으로 규정할 수는 없다. 대체로 당지도부나 공천심사위원회가 비례대표의 명부를 2-3배수 후보로 선정한 다음에 당원의 의사를 확인할 수 있는 방법(선거 등)을 거쳐 순번을 정하는 것이 바람직하다. 일정한 비율의 공천자를 성별, 직능별, 세대별로 추천하며, 이를 일반당원과 지지자들의 투표에 의해 결정하며 최종적으로 중앙당이 확정하는 방안인데, 중앙당은 후보자들의 자질상 문제나 경선과정의 불공성정 문제 외에는 비토권을 행사하지 못하고 추인하도록 하는 것이다. 이것은 정당민주화의 핵심적인 요소로서, 정당내부개혁과 직접적으로 관련된 문제이다. 이 방안은 최근 지역구 후보자들의 상향식 공천문제와 연계하여 실시하게 되면 커다란 어려움 없이 추진될 수 있다는 장점이 있다. 그러나 이 방식은 당내개혁의 문제이므로, 외부에서 강요할 수 없다는 한계를 가지고 있다. 정당지도자들이 중심이 되어 하향식 명부작성을 강행하더라도 견제할 수 있는 방법이 없다는 것이다.

한편으로 당내민주화가 지지부진한 상황하에서는, 정당인들에게 기대하는 방안보다는 투표방식의 개선을 통해 정당민주화의 가능성을 만들어 가는 것이 중요하다는 주장도 있다. 이는 처음부터 비례대표의 후보에 대해 유권자들의 선호를 반영할 수 있는 개방형 정당명부제를 도입해야 한다는 주장으로 이어진다. 각 정당은 자체의 민주적이고 투명한 절차에 의해 일정수의 비례대표 후보를 공천하고, 유권자들은 자신이 원하는 정당의 특정후보자에게 투표를 행하는 방법으로 유권자들의 선호를 직접적으로 비례대표 당선순위에 반영할 수 있는 제도이다. 그러나 이 제도는 정당투표에 의한 비례대표제 확대라는 선거제도 개혁의 목적을 약화시킬 위험도 존재한다. 즉 유권자들이 비례대표 투표에서 정당투표보다는 인물본위의 선택을 할 가능성도 존재하기 때문이다. 이는 정당투표를 유도하려는 본래의 목적을 저해할 수도 있다. 그러나 더욱 문제점은 정치권의 동의를 받아내기가 쉽지 않으며, 복잡한 투표방법으로 인하여 시행의 어려움이 주장되기도 한다. 여하튼 비례대표의 확대는 정당명부 작성의 민주화를 전제로 추진해야 한다. 그렇지 않는다면, 개혁의 목적과는 반대의 결과에 직면할 수도 있다는 우려를 명심해야 할 것이다.

4. 실현가능한 선거제도의 디자인과 예상되는 효과

현재 논의되고 있는 한국 국회의원의 선거제도 개혁은 비례성을 확대하는 것이 핵심이다. 지역정당체제를 완화시키고, 정책정당과 정치신인의 진입장벽을 높이는 방안으로 비례대표제의 확대가 거론되고 있다. 비례대표제의 확대에는 독일식 선거제도와 같이 전면적인 비례대표제의 실시를 주장하는 견해와 현행 소선거구제를 유지하면서 비례대표의 비중을 높이는 견해로 단순하게 구분할 수 있다. 전자는 선거제도의 ‘혁명적 변화’이고 개혁의 효과를 가장 잘 성취할 수 있다는 잇점이 있지만, 실현가능성이 매우 미약하다고 생각된다. 오히려 개혁의 효과는 덜하지만 실현가능성이 보다 높은 방안이 후자이다. 후자의 방안을 염두에 두더라도 여러 현실적인 어려움들이 존재한다. 먼저 비례대표의 의석을 얼마만큼, 어떠한 방법으로 증원하느냐의 문제이다. 비례대표의 비중을 높이는 방안은 현행 지역구 의석을 줄이고 이를 비례대표로 전환하거나, 현행 지역구 의석을 유지하면서 비례대표 의석을 늘리는 방안이 있다. 전자는 총 의원수를 유지하는 방안이기 때문에, 국민적 동의를 얻기가 쉽지만 지역구 의석을 축소하는데에는 정치권의 큰 저항이 예상되기 때문에, 현실적으로 실현되기는 매우 어려운 방안이라고 생각된다. 후자는 현행 지역구 의석을 유지하면서 비례대표의 의석을 늘리는 것이므로, 총 의원수가 증가되는 문제가 있다. 이는 정치권의 합의를 쉽게 할 수 있지만, 국민들의 반대가 예상된다. 현재 우리나라의 경우 비례대표의 비중은 18.0%이며, 일본의 경우는 37.5%이다. 학자들의 경우 50%까지 주장하기도 하지만, 현실적으로는 총의석의 1/3인 33.3%나, 1/4인 25% 정도면 비례성도 제고되고, 정치권에서 받아들일 수 있는 현실적인 방안이라고 생각된다. 현행 의석정원 300명을 유지한다면, 75명에서 100명 정도로 비례대표 의석을 확대하고, 지역구를 현행 246에서 200석이나 225석으로 줄이는 방안이다. 최근 선거구획정을 둘러싼 정치권의 논란을 지켜보면 지역구 1석을 줄이는 것도 쉽지 않다는 것을 알 수 있다.

다음으로 비례대표를 현행처럼 전국단위로 선출하는 것이 아니라 몇 개의 권역을 나누어 선출하는 것이 중요하다. 여러 가지 주장을 고려할 때, 지역별 정당지지에 부합하고, 현실적으로 수용가능한 대안이 일본처럼 권역별 정당득표에 의한 권역별 의석배분이라고 할 수 있다. 비록 비례성이 크게 반영되지 않는 지역도 존재할 수 있지만, 민심이 정확하게 반영되고 민주주의 원리에 일치하는 권역별 득표율에 따른 권역별 비례의석 배분이 선거제도의 원칙에 충실한 것이라고 할 수 있다. 더욱이 지역적 차원에서 정당의 활동을 촉진하기 위해서는 권역별 득표율을 기준으로 하는 것이 필요하다고 할 것이다. 따라서 권역별 득표율-권역별 명부에 의한 비례대표제의 개혁이 바람직하다고 생각한다.

이러한 선거제도 디자인이 어떠한 효과를 가져오는지, 아래와 같은 추론을 통해 살펴보자. 우선 비례대표 의석을 100석으로 늘이고, 비례대표 권역을 5개의 지역으로 나누어 비례대표 의석을 배분한다고 가정한다(<표 1> 참조). 먼저 비례대표 블록을 서울권, 경기권, 충청-강원권, 영남권, 전라-제주권으로 나누었다. 그리고  2008년 4월 총선당시의 유권자를 기준으로 유권자수의 비례에 따라서 권역별 비례대표 의석정수를 추정하였다. <표 1>에 따르면 서울권은 21석, 경기권은 27석, 충청-강원권은 13석, 영남권은 26석, 전라-제주권은 13석의 정수를 가정하였다. 대체적으로 비례대표 의석을 유권자의 비율에 따라 배분하여 보면, 현행 지역구 의석수 비율과도 유사하게 나타난다.

<표 1> 권역별 비례대표제의 도입

비례대표 블럭	유권자수 (천명)*	비례대표 예상 의석수(100석)	현행 지역구의석수
서울권	8,078(21.4%)	21석	48석
경기권	10,308(27.2%)	27석	63석
충청,강원권	4,960(13.1%)	13석	32석
영남권	10,063(26.2%)	26석	68석
전라,제주권	4,367(11.6%)	13석	34석

* 18대 총선(2008년 4월) 기준(총 유권자수 37,796,035 명)

이를 2004년과 2008년 총선거의 정당득표율에 대비하여 각 정당별 비례대표 의석수를 추정하면 아래 <표 2>과 <표 3>와 같다.

<표 2> 2004년 정당득표율에 기초한 권역별 비례대표(100석) 의석추정

권역별(정수)	한나라당	민주당	열린우리당	자민련	민노당
서울권(21)	8 (37.7%)	2 (8.7)	8 (38.7)	0	3 (12.9)
경기권(27)	10 (37.0)	2 (6.2)	11 (42.1)	0	4 (14.6)
충청강원권(13)	4 (30.8)	0	6 (43.7)	2 (12.8)	1 (12.7)
호남제주권(13)	1 (5.6)	3 (25.1)	7 (56.9)	0	2 (12.4)
영남권(26)	14 (55.2)	0	8 (30.4)	0	4 (14.4)
합계	37	7	40	2	14

* 정당득표율이 3%미만인 정당은 배제하고 백분율을 다시 계산하였음

* 의석수는 득표율에 의원정수를 곱하여 추정한 것이고 현행 비례대표 배분방법에

따른 것임.

<표 3> 2008년 정당득표율에 기초한 권역별 비례대표(100석) 의석추정

권역별(정수)	민주당	한나라당	선진당	민노당	창조한국당	친박연대	진보신당
서울권(21)	6 (29.4)	9 (41.8)	1 (4.9)	1 (3.9)	1 (4.8)	2 (10.8)	1 (4.2)
경기권(27)	7 (27.2)	12 (42.6)	1 (5.2)	2 (5.2)	1 (4.6)	3 (11.8)	1 (3.4)
충청강원권(13)	3 (18.9)	4 (33.8)	3 (24.3)	1 (5.2)	1 (7.7)	1 (10.2)	0
호남제주권(13)	10 (74.1)	2 (11.7)	0	1 (10.6)	0 (3.6)	0	0
영남권(26)	2 (9.5)	13 (50.5)	1 (4.3)	2 (7.2)	1 (3.4)	7 25.1)	0
합계	28	40	6	7	4	13	2

* 정당득표율이 3%미만인 정당은 배제하고 백분율을 다시 계산하였음

* 의석수는 득표율에 의원정수를 곱하여 추정한 것이고 현행 비례대표 배분방법에

따른 것임.

<표 4> 2012년 정당득표율에 기초한 권역별 비례대표(100석) 의석추정

권역별(정수)	새누리당	민주통합당	자유선진당	통합진보당
서울권(21)	10 (46.45)	9 (41.93)	-	2 (11.60)
경기권(27)	13 (46.67)	11 (41.48)	-	3 (11.83)
충청강원권(13)	6 (43.81)	4 (35.50)	2 (12.74)	1 (7.93)
호남제주권(13)	2 (11.38)	9 (71.80)	-	2 (16.80)
영남권(26)	17 (64.52)	7 (25.58)	-	2 (9.88)
합계	48	40	2	10

* 정당득표율이 3%미만인 정당은 배제하고 백분율을 다시 계산하였음

* 의석수는 득표율에 의원정수를 곱하여 추정한 것이고 현행 비례대표 배분방법에

따른 것임.

이상의 시물레이션은 정확한 것은 아니지만 대체적인 추세를 확인하기에는 부족하지 않다고 생각된다. 2004년 탄핵정국에서 제1야당으로서 한나라당은 후보도 제대로 내기 어려운 상황이었지만, 비례대표 의석을 100석으로 확대하면 호남권에서 1석을 획득할 수 있다. 만약 여기다가 석패율제도가 도입된다면, 호남권에서 1석을 석패율로 경쟁할 수 있기 때문에, 비록 당선가능성이 없더라고 한나라당 후보들사이의 선거경쟁이 치열하게 되며, 이것이 정당활동을 강화시키는 효과를 기대할 수도 있다. 마찬가지로 영남에서 집권당인 열린우리당은 소선거구에서의 경쟁뿐만 아니라 비례대표에서도 8석이나 예상되기 때문에 매우 치열한 선거운동이 가능하였고, 이것은 영남지역의 열린우리당 조직 및 활동 강화로 연결될 수 있을 것이란 예상이 가능하다.

2008년 추정도 마찬가지이다. 전국의 모든 지역에서 군소정당들이 의석을 획득할 수 있다면, 선거운동과 정당활동은 더 활발해질 것으로 예상된다. 야당이 된 통합민주당은 영남권에서 2석을, 여당이 된 한나라당은 호남권에서 2석을 얻을 수 있다. 여기다가 석패율제도를 도입한다면, 각각 한나라당은 호남지역에서, 민주당은 영남지역에서 비례대표 당선을 위한 석패율 경쟁이 전개될 것이기 때문에, 그동안 상대방 지역을 포기하는 선거전략을 세우는 것과는 다르게 정당조직과 활동이 활발하게 전개되리라 기대할 수 있다.

군소정당의 경우에도 더욱 그러하다. 2004년의 경우에는 정책정당인 민노당은 전국적으로 약진하는 것으로 나타났다. 지역정당인 민주당은 서울과 경기에서 교두보를 만들 수 있으며, 자민련은 다른 지역에서 의석을 얻지 못하는 것으로 추정되었다. 2008년의 경우에는 민노당은 전국적인 의석 확보가 가능하였고, 선진당, 친박연대, 창조한국당은 호남을 제외한 모든 지역에서 의석을 확보할 수 있는 것으로 나타났다. 진보신당은 서울과 경기권에서 의석을 확보하는 것으로 추정되었다.

19대 국회의원 선거에서는 지역구 246명과 비례대표 54명 등 총 300명의 의원을 선출하였다. 지역구에서는 새누리당이 127명, 민주통합당이 106명, 통합진보당이 7명, 그리고 자유선진당 3명, 무소속 3명이 당선되었다. 비례대표 의석은 새누리당 25석, 민주통합당 21석, 통합진보당 6석, 자유선진당 2석 등이 배정되었다. 시물레이션은 새누리당 48석, 민주통합당 40석, 자유선진당 2석, 통합진보당 10석이었다. 새누라당은 호남권에서 2석, 영남권에서 7석을 획득하여 지역대표성을 가진 비례대표 의원이 탄생하였으며, 자유선진당은 충청권을 넘어서지 못하고, 통합진보당은 골고루 의석을 획득하는 것으로 나타났다.

5. 맺음말

한국의 현행 선거제도는 소선거구와 전국단위 정당명부 비례대표제가 혼합된 제도이다. 소선거구제를 근간으로 하는 현행 선거제도는 불비례성이 매우 높으며, 사표가 많이 발생하는 승자독식의 제도이다. 이를 보완하기 위한 비례대표의 비중도 18.0%로 매우 적은 편이다. 더욱이 소선거구제는 지역주의를 강화시켜 왔으며, 경쟁적인 정당이 설 땅을 위축시켜 왔다. 그리고 전국 단위의 비례대표제는 공천문제로 항상 갈등을 빚어왔고, 계파정치를 조장해왔다.

따라서 현재 국회의원의 선거제도 개혁은 지역정당체제를 완화시키고, 정책정당과 정치신인의 진입장벽을 높이기 위해 비례성을 확대하는 것이 핵심이다. 비례성을 제고하는 방안으로는 독일식 선거제도와 같이 전면적인 비례대표제의 실시하거나, 현행 소선거구제를 유지하면서 비례대표의 비중을 높이거나, 소선거구제보다 비례성이 상대적으로 높은 중대선거구제를 도입하자는 견해로 압축된다. 독일식 제도로의 개혁은 선거제도의 ‘혁명적 변화’이고 개혁의 효과를 가장 잘 성취할 수 있다는 잇점이 있지만, 정치적 이해관계로 인하여 실현가능성이 매우 미약하다고 생각된다. 중대선거구제는 일본의 경험처럼 정책선거보다는 파벌정치, 금권정치를 조장한다는 비판을 받아왔다. 실현가능성을 염두에 두면, 개혁의 효과는 덜하지만 비례대표의 비중은 높이는 방안이 보다 현실적인 대안일 것이다.

비례대표의 비중을 높이기 위해서는 여러 문제를 해결해야 한다. 먼저 비례대표의 의석을 얼마만큼, 어떠한 방법으로 증원하느냐의 문제이다. 또한 비례대표 비중의 확대는 상향식 명부작성의 제도화가 반드시 전제되어야 한다. 다음으로 비례대표를 현행처럼 전국단위로 선출하는 것이 아니라 몇 개의 권역을 나누어 선출하는 것이 중요하다. 민심이 정확하게 반영되고 민주주의 원리에 일치하는 권역별 득표율에 따른 권역별 비례의석 배분이 선거제도의 원칙에 충실한 것이라고 할 수 있다.

결국 지역주의을 완화하고, 다양한 정치세력이 의회에 진출하고, 정당정치의 지역적 기반을 강화하기 위해서는 비례대표제의 확대가 필요하다. 현단계에서는 현행 선거제도를 유지하면서 비례대표의 비율을 높이는 것만으로도 의미있는 선거제도 개혁의 효과를 기대할 수 있다.