정치관계법 개정 토론회

정치개혁, 더 미룰 수 없다

국회의원 선거제도, 어떻게 바꿔야 하나?

일시 : 2015년 9월 8일(화) 오후 7시

장소 : 경상남도의회 1층 대회의실

주최 : 경남시민사회단체연대회의, 경남대 민교협, 경남지방자치센터, 참여자치지역운동연대

주관 : 마창진 참여자치시민연대

정치관계법 개정 토론회

정치개혁, 더 미룰 수 없다

국회의원 선거제도, 어떻게 바꿔야 하나?

프로그램

· 사  회 : 남재우(창원대학교, 마창진 참여연대 집행위원장)

· 인사말 : 차윤재(경남시민사회단체연대회 상임공동대표)

· 주제발표

- 발표 1 : 중앙선관위 정치관계법 개정 의견에 대한 검토 ; 선거제도 개정의견을 중심으로

김용복(경남대학교 정치외교학과 교수)

- 발표 2 : 정치관계법 개정 요구 ; 지역 전문가 의견조사 결과를 중심으로

조유묵(마창진 참여자치시민연대 사무처장)

· 토론

- 김경수 (새정치민주연합 경남도당 위원장)

- 박동주 (정의당 사천지역위원장)

- 이장규 (노동당 경남도당 정책위원장)

- 김수한 (경남녹색당 부위원장)

- 배대화 (경남대 국어국문학과 교수)

- 박근용 (2015정치개혁시민연대 상임집행위원, 참여연대 협동사무처장)

· 종합 토론

	발표 1
	선거제도 개선의 쟁점과 과제
	김용복 / 경남대학교 정치외교학과 교수

머리말

지난 3월 여야합의로 정치개혁특별위원회가 발족하면서, 내년 총선을 앞두고 선거제도 개혁을 포함한 좀더 근본적인 정치개혁을 바라는 기대들이 많이 있었다. 그러나 현실은 그러한 기대와는 멀어져 갔다. 성완종게이트, 메르스사태 등으로 정치권의 부정부패와 무능만 부각되고 정치불신이 심화되는 가운데 차분한 제도개혁의 논의는 실종되어 버렸다. 이러다가는 아무런 제도개혁없이 어쩔수 없이 선거구 재획정 시늉만 하다가 내년 총선을 맞이하게 될 것이란 가장 비관적인 시나리오가 현실화되는 것이 아니냐는 우려가 커지고 있다.

현재 정당혁신보다 더 급한 것은 선거제도의 개혁이다. 경기에 이기기 위해 좋은 선수를 선발하는 것은 중요하다. 그러나 경기의 규칙이 불공정하거나 좋은 선수들이 잘 뛸 수 없게 하는 경기의 규칙이 있다면, 좋은 선수를 선발하더라도 좋은 경기를 치룰 수 없다. 정당의 혁신은 각 정당이 내년 총선에서 승리하기 위해 체질을 바꾸고, 좋은 후보자를 공천하기 위해 행하는 각고의 노력들이다. 그러나 한국의 정당정치, 의회정치가 발전하기 위해서는 선거제도의 변화가 필요하다는 것은 정치인, 전문가, 국민들이 대체로 공감하는 상황이다. 정당의 혁신이 좋은 선수를 선발하기 위한 각 정당의 노력이라면, 선거제도의 개선은 좋은 경기 결과를 낳기 위한 경기규칙의 개선이다.

6월25일-7월2일까지 실시한 참여연대 의정감시센터의 정당, 선거관련 전문가 조사결과도 이를 보여준다. 조사에 응한 전문가중 72.1%는 현행 국회의원 선거제도를 변경해야 한다고 응답했고, 71.2%는 비례대표제를 확대·강화해야 한다고 주장했다. 현재의 비례대표 54석을 유지한 채 권역별 비례대표를 도입하는 것에는 68.5%가 반대하였고, 권역별 비례대표를 도입하려면 지금보다 비례대표 비율을 높여야 한다는 의견이 82.9%였다. 이를 위해서 현재보다 의석수를 늘려야 한다고 77.5%가 응답하였으며, 71.2%는 총 의석수가 최소 330석 이상이 되어야 한다고 응답하였다.

선거구획정위원회는 10월13일까지 선거구 획정안을 국회에 제출하게 되어 있다. 이러한 일정에 따르면, 심도있는 선거제도 개혁을 논의하기에는 시간이 매우 제약되어 있다. 하지만 그동안 정치권, 언론, 학계, 시민사회에서 많은 논의를 통해 의견을 수렴하여 왔다. 빠듯한 일정이지만, 정개특위에서 좋은 경기 규칙을 만드는 논의에 집중해 합의된 결과를 보여 주었으면 한다. 각 정당은 혁신과 변화로 좋은 선수를 선발하기 위해 노력할 것이다. 모처럼 맞은 정치개혁의 기회가 좋은 경기의 결과를 낳을 수 있도록 끝까지 희망을 갖고 지혜를 모았으면 한다.

최근 논의되는 주요 쟁점들은 다음과 같다.

➀ 왜 소선거구제가 대상인가?

➁ 왜 오픈프라이머리가 문제인가?

➂ 왜 국회의원 증원이 문제인가?

➃ 권역별 비례대표인가? 전국구인가?

➄ 지역구비례대표 병립형이냐 연동형(병용형)이냐?

⓺ 선거구획정, 비례대표 축소인가, 지역구 축소인가?

--> 기득권 구조와 이익을 지키기 위한 선거개혁, 정치개혁의 지연과 맞불작전들임

2. 현행 선거제도: 소선거구제와 병립형의 문제

현재 제기되고 있는 선거제도의 문제점은 무엇인가? 한국의 현행 선거제도는 소선거구와 정당명부 비례대표가 혼합된 제도이다. 지역구와 비례대표를 혼합한 선거제도를 가지고 있는 국가는 한국과 일본을 비롯하여 여러 나라가 있다. 이를 일본에서는 소선거구-비례대표 병립제(竝立制)라 명명하기도 한다. 한국은 소선거구 245(19대는 예외적으로 246석)석과 비례대표 의석 54석으로 구성되어서, 비례대표의 비중이 18.1%로 매우 낮은 편이라고 할 수 있다. 그리고 정당명부 비례대표도 전국을 단일의 선거구로 하여 선출하는 전국구제도이다.

소선거구와 비례대표의 혼합제인 현행 선거제도는 다음과 같은 문제들이 지적되어 왔다. 첫째, 현행 선거제도는 소선거구제라는 다수제를 근간으로 하는 선거제도이기 때문에 불비례성이 매우 높다. 소선거구제는 “만들어진 다수”를 통해 정치적 안정을 도모하기 때문에 거대정당들은 득표율보다 더 많은 의석을 획득하는 이득을 보는 반면에, 군소정당들은 득표율보다 과소대표되는 문제를 갖고 있다. 이러한 문제를 보완하기 위한 비례대표제도가 도입되었지만, 전체의석에서 차지하는 비중이 작아 효과가 미약한 상황이며, 그나마도 그 비중이 점점 축소되어 왔다. 비례대표(전국구 포함)의 비중을 보면 11, 12대는 33.33%, 13대는 25%, 14대는 20.73%, 15대는 15.38%, 16대는 16.84% 17대는 18.7%, 18대는 18.1%, 19대는 18.0%로 점점 축소되거나 낮은 비율로 유지되었다.

둘째, 소선거구제는 지역주의를 강화시켜 왔다. 소선거구제는 지역주의적 정당이 특정지역에서 의석을 독점하게 만들었으며, 여타 경쟁적인 정당의 지역적 기반을 취약하게 만들었다. 18대의 정당득표를 살펴보면, 호남지역에서 한나라당은 6-9%(전북 9.25%, 광주 5.9%, 전남 6.35%) 수준이었으며, 영남지역에서 민주당은 5-12%(대구 4.92%, 경북 5.6%, 울산 9.3%, 경남 10.5%, 부산 12.7%) 수준이었다. 이러한 독점현상은 지역정서에 반하는 정당들의 일상적인 정당활동을 위축시켰으며, 정당활동의 꽃이라고 할 수 있는 선거에서 후보자를 내지 못하는 상황으로 이끌었다. 구체적으로 1인 2표로 소선거구-비례대표 혼합제가 도입된 17대와 18대의 입후보 상황을 살펴보자. 17대는 열린우리당이 집권하던 시기로 탄핵정국이 선거에 크게 영향을 미치던 시기였다. 집권당인 열린우리당은 모든 선거구에 후보를 내었다. 제1야당인 한나라당은 호남지역을 제외하고는 거의 모든 지역(충남 1개 선거구 제외)에 후보를 낼 수 있었다. 한나라당이 호남지역에 후보를 배출한 비율(후보수/선거구수)을 보면, 전북지역 9%, 전남 38.5%, 광주 14.3% 였다. 제1야당이 호남지역에서는 정상적인 정당활동은 커녕 후보공천도 어려운 상황이었음을 말하여 준다. 2008년 4월 제18대 국회의원 선거는 여야간 정권교체가 되어 한나라당이 집권당이 된 상황에서 실시되었다. 여당인 한나라당은 전국 모든 지역에 후보를 공천하였다. 반면에 여당에서 야당으로 바뀐 통합민주당은 영남지역을 제외하고는 거의 모든 지역에 후보를 공천하였다. 영남지역에서는 후보공천율이 대구 16.7%, 경북 26.7%, 울산 16.7%, 경남 47%, 부산 61.1% 등이었다. 제1야당인 민주당은 영남지역에서는 후보를 공천하지 못할 정도로 정당의 지역적 기반이 취약하였음을 보여주었다. 군소정당인 경우에는 지역적 기반이 있는 지역정당인 민주당, 자민련, 선진당 등은 경쟁력이 있는 지역에서는 거의 모든 선거구에 공천하였지만, 그 외의 지역에는 취약함을 보였다. 정책정당인 민노당은 전국의 모든 지역에 후보를 공천하였지만, 후보공천율은 절반정도에 머물렀다.

셋째, 전국을 하나의 단위로 하는 비례대표제는 공천문제로 항상 갈등을 빚어왔다. 그동안 비례대표 공천은 주로 외부인사 수혈을 위한 통로로 활용되거나, 정당보스들의 나눠먹기식 자리다툼으로 비판을 받아왔다. 그리고 정당명부의 작성 및 순위결정도 밀실에서 진행되어 유권자들과 당원들의 의사가 반영되지 못하는 과정의 반복이었다. 또한 비례대표 공천이 지역적 기반보다는 유력정치인들에 대한 충성심이 중요한 기준으로 작용하였기 때문에, 정당과는 분리된 파벌이나 개인의 역할이 더욱 중요하였다.

이러한 문제점을 극복하기 위해 다양한 선거제도 개선안들이 제기되었다. 그러한 방안을 살펴보기 전에, 우선 개선의 기본방향에 대해 고찰하는 것이 필요할 것이다. 그러한 기본방향위에서 구체적인 선거제도 개선안과 쟁점을 살펴보아야 하기 때문이다.

첫째, 현행 선거제도는 불비례성이 높기 때문에, 비례성을 제고하고 왜곡된 부분을 정상화시키는 방향에서의 개혁이 필요하다. 비례성을 높이기 위한 방안은 비례대표제를 전면적으로 도입할 것인지, 아니면 현재의 비례대표 비중을 높일 것인지는 충분한 논의와 합의가 진행되어야 할 것이다.

둘째, 지역독점의 의석구조를 방지하고 지역주의의 약화시키는 방향에서의 선거개혁이 요구된다. 이는 지역분할 정당체계를 강화하는 소선거구제에 대한 보완으로서 비례대표의 확대도입이 필요하다는 것이다. 그런데 이러한 견해에 대해서 지역분할정치의 완화와 비례대표제 도입은 직접적인 관계가 없다는 비판도 있다. 사실 비례대표제의 도입 목적이 대표성의 제고에 있는 것이기 때문에, 지역주의 완화가 목적이라면 적절한 방법이 아닐 수도 있다. 그러나 비례대표의 확대도입으로 지역정당이 전국적 지지를 가진 전국정당화할 수 있고, 지역정당들간의 극한 패권경쟁구도를 완화시킬 수 있다면, 적극적으로 고려하는 것도 의미가 있다고 보인다. 더욱이 새로운 정치세력과 군소정당에게 원내진출의 기회를 넓힌다면, 정당정치가 지역균열외에도 다양한 사회균열을 포용할 수 있을 것이다. 이는 지역대결보다는 정당간 정책경쟁을 유인하고 강화시키는 긍정적인 효과도 있을 것이다.

셋째, 새로운 정치세력과 군소정당의 원내진출을 확대하는 방향의 개혁이 요구된다. 이를 위해서는 비례대표의 확대와 원내의 진입장벽 완화시키는 것이 필요하다. 다수제는 정당의 대표성을 크게 약화시키고, 유권자들의 전략투표를 강요함으로써 신생정당 및 소수정당의 의회진출을 어렵게 만들기 때문이다.

마지막으로 정치현실에 대한 고려가 필요하다. 아무리 좋은 방안이라도 정치권 합의가 없으면 입법화되기가 어렵다. 여야 정당간, 거대정당과 군소정당간의 타협이 가능한 현실적인 대안이 아닌 경우에는 당위론적 주장으로 그칠 가능성이 높기 때문이다.

3. 독일형 비례대표(연동형) 도입과 과제

위에서 살펴보았듯이 한국의 정치현실에 적합한 선거제도는 비례성을 향상시킬 수 있으며, 신진 정치세력의 진출을 가능하게 하고, 지역주의를 완화시키며, 현실성도 고려한 것이라고 할 수 있다. 이는 비례대표제의 확대 도입으로 요약되는데, 최근의 논의들도 이러한 점에 중점을 두고 진행되고 있다. 비례대표의 확대라는 점에서는 의견이 모아지고 있지만,

비례대표제를 전면적으로 도입할 것인가 혹은 현행 혼합제를 유지할 것인가하는 문제이다. 비례대표제를 전면적으로 도입하자는 입장은 독일식 선거제도로의 개선으로 의견이 모아진다. 독일식 선거제도도 소선거구와 비례대표가 혼합되어 있기 때문에, 혼합형으로 혼동되기도 하지만, 기본적으로는 정당투표의 득표율에 의해서 전체 의석이 결정되기 때문에, 비례대표제의 한 유형으로 분류된다. 그래서 독일식은 소선거구-비례대표 병용제 혹은 연동형 혼합제라고 명명하기도 하여, 소선거구-비례대표 병립제 혹은 독립형 혼합제라고 불리는 한국과 일본의 선거제도와 구분된다.

1인 2표의 독일식 선거제도는 정당투표에 의해 전체 의석을 우선 결정한다. 각 정당의 전체의석이 결정되면 먼저 소선거구의 당선자에게 의석을 부여하고, 남은 의석이 있을 경우에는 비례대표의 정당명부 순위에 따라 의석을 채우는 방식이다. 따라서 소선거구의 당선자가 많을 경우에는 비례대표에서 한 명도 당선자가 않나올 수도 있으며, 심지어는 초과의석이 발생하기도 한다. 독일의 경우, 지역구 50%, 비례대표 50%로 의석이 구성되며 중복입후보가 허용된다. 단순한 정당명부식 비례대표제보다는 지역구와 비례대표를 결합한 비례대표제이기 때문에, 비례성도 높이고, 지역주민의 정치적 효능감도 높이는 이상적인 선거제도로 평가된다. 그러나 독일식 선거제도는 기본적으로 비례대표제이기 때문에, 군소정당에 유리하고 다당제로의 압력을 낳는다.

다수의 학자나 정치권에서는 지역구와 비례대표의 혼합이 필요하다고 인정하지만, 이러한 전면적인 비례대표제의 도입에는 이견이 존재한다. 정의당 등 군소정당들은 독일식 선거제도의 도입을 주장하지만, 거대정당들은 비례대표제의 전면도입을 부정적으로 인식하고 있다. 민주당도 소선거구제를 근간으로 하면서 그에 따른 문제점을 보완하는 수준에서의 “비례제의 확대”를 주장한다. 전면적인 비례제의 도입을 주장하는 사람들은 독일식이 비례대표제이기 때문에 다당제 경향을 강화할 것이고, 이는 정치적인 불안정을 표출할 것이라는 우려는 잘못된 것이라고 비판하면서 정치적 안정성과 효율성의 측면에서 독일식의 우월함을 주장하기도 한다. 또한 인위적인 다수의 형성을 통한 권력집중을 지향하는 다수제에 비해 다양한 집단에 권력이 분산된 비례대표제는 합의와 협상을 기본으로 하는 합의제 민주주의를 지향하고 있기 때문에 통치성이 높은 것으로 주장된다. 특히 지역구와 비례대표가 결합되어 있는 독일식은 지역주민과의 유대감도 강화하면서 전문가 및 다양한 출신의 인사들이 비례대표에 들어갈 수 있는 좋은 제도라는 것이다.

그러나 다른 견해도 많다. 많은 학자들과 정치인들은 현행 혼합제도를 유지하면서 비례대표의 비중을 높이는 방향으로 개선을 주장하기도 한다. 현재의 혼합제는 다수대표제(소선거구제)를 유지함으로써 1, 2위 거대정당의 과대대표를 통하여 정치적 안정을 유지하면서, 별도의 정당투표를 통하여 비례성의 제고와 다양성의 수용이라는 두 마리 토끼를 동시에 노린 제도라고 할 수 있다. 특히 대통령제하에서 비례대표제의 전면적 실시는 다당제적인 경향을 강화시켜, 연립정부 구성이나 분점정부를 형성시킬 가능성이 높다고 할 것이다. 대화와 타협의 정치문화가 정착되지 못하고 정치인들의 이합집산이 일상화된 한국적 현실에서 분점정부나 연립정부는 정치적 불안정성을 가져올 가능성이 많다는 지적이다. 더욱이 현실적인 이유도 거론된다. 독일식의 경우 지역구와 비례대표의 비율이 50% 대 50%이기 때문에, 비례대표를 대폭적으로 늘려야 한다. 방법은 현행 지역구 의석을 150석으로 대폭 줄이거나, 지역구 의석을 유지하면서 비례대표를 지역구 의석에 맞게 대폭 증원하는 것이다. 전자는 지역구 의원의 격렬한 반대에 부딪힐 것이고, 후자는 국민들의 정서에 맞지 않는다. 특히 거대 정당들이 비례대표제의 전면 실시에 부정적이기 때문에 실현가능성도 매우 낮다고 할 수 있다.

4. 권역별 비례대표인가 전국구 비례대표인가

비례대표의 확대를 추진한다고 할 경우에도, 명부작성을 현재처럼 전국구로 할 것인지, 아니면 권역별로 나누어서 할 것인지의 문제이다. 일반적으로 정당투표는 전국적으로 합산한 전국득표율과 권역별(비례블럭)로 합산한 권역별 득표율이 있다. 비례대표명부도 전국적으로 작성하는 방안과 권역별로 작성하는 방안이 있다. 이를 기준으로 하여 정당득표에 의한 비례대표 의석 배분 방법을 구분하여 보면, ①전국득표율-전국명부 배분 ②권역별 득표율-권역별 명부 배분 등이 있다. 이중 어느 방법이 선거개혁의 취지에 부합하느냐하는 문제이다. 먼저 전국득표율을 기준으로 전국명부에 따라 비례의석을 배분하는 현행의 방안이다. 이 방안은 각 시도 혹은 권역에 비례대표 의원이 배정되지 않기 때문에, 결국 지역에는 소선거구 의원만 존재하게 되므로 지역정당의 모습을 탈피하기가 어렵다. 또한 정당명부의 작성도 전국적 명사가 중심이 될 가능성이 높기 때문에, 새로운 정치세력의 진출을 오히려 막을 가능성도 존재한다. 더욱이 긴 전국적인 정당명부 작성과정에서 당내갈등의 표출과 보스정치의 강화라는 부정적인 현상이 나타날 가능성도 높다고 하겠다. 그래서 남는 방안이 권역별 명부작성을 통한 의석배분이다. 권역별 명부작성은 지역주민의 정치적 효능감을 증진시킬 수 있으며, 새로운 지역적 인물의 발굴도 가능하게 만들어, 지방분권의 취지에도 부응한다고 보여진다. 한편 이에 반대하는 입장에서는 권역별 득표율을 기준으로 의석을 배분하는 것은 지역주의 투표를 그대로 재현할 가능성이 있다고 지적된다. 권역별 비례대표제도는 지역주의가 심한 곳에서는 지역구나 비례대표 모두를 똑같은 정당에 투표하는 행태가 나타날 가능성이 높다는 것이다. 권역별합산 권역별 명부를 사용할 경우에는 지역적 기반이 약한 지역에 소수의 비례대표의원만을 확보하기 때문에 지역정당의 한계를 근본적으로 극복하기는 어려울 것이다. 이러한 문제점을 방지하기 위해서 권역별 비례대표의 상한선을 두자는 주장도 나오고 있다. 즉 한 개정당이 특정권역의 정당투표에서 2/3이상의 득표율을 획득한 경우 해당권역의 비례대표 의석 정수의 2/3까지만 의석을 배당받고 잔여의석을 여타 정당들의 득표비율에 따라 배분하도록 한다는 것이다. 이는 한 정당이 일정권역에서 최대 89%까지만 의석 장악이 가능하도록 하여 나머지 11%의석을 타정당에게 배분할 가능성을 인위적으로 만들어 놓은 것이다. 그러나 이러한 제한이 과연 지역주의를 약화시키는 효과를 가져 올 것인가에 대해서는 회의적이며, 또한 임의적 상한선을 설정한 데에 대한 위헌여부의 논란이 있을 수도 있다. 민주주의 원리에 어긋날 가능성이 높다고 할 수 있다. 민심을 반영하고, 인위적인 상한선도 만들지 않기 위해서는 권역을 획기적으로 조정하는 방안도 고려할 수 있다고 주장된다. 예를 들면 전남과 경남을 한 권역으로, 경북과 전북을 한 권역으로 묶는 방법이 그것이라는 주장이다. 여하튼 자연발생적으로 나타난 민의를 인위적 배분방식으로 왜곡시켜 전국정당화나 지역감정 해소라는 명분으로 포장시키는 것은 지역주의적 투표행태의 해결방안이 될 수 없다. 우선은 민심이 정확하게 반영되고 민주주의 원리에 일치하는 권역별 득표율에 따른 권역별 비례대표제도를 통하여 점진적인 개선을 도모하는 것이 바람직하며, 이는 선거제도의 원칙에 충실한 것이라고 생각된다.

지역구와 비례대표가 혼합된 선거제도에서는 중복입후보의 문제는 중요한 쟁점이다. 독일이나 일본에서는 중복입후보를 허용하고 있다. 중복입후보의 허용은 일률적으로 옳고 그르다고 단정할 문제가 아니라 선거제도 개혁의 목적에 따라 판단해야 할 문제이다. 지역구와 비례대표 모두에 공천될 수 있다는 점에서 중복입후보는 힘을 가진 정치인들에게는 매력적인 제도임에는 틀림없다. 거대정당의 중진정치인들은 지역구와 비례대표 모두에서 경쟁할 수 있으므로 재선의 가능성은 매우 높아지게 된다. 그리고 중복입후보는 거대정당의 중진뿐만 아니라 군소정당들에게도 좋은 기회를 제공하는 제도이기도 하다. 군소정당의 경우, 정당의 지도자들이 지역구출마와 정당명부에 동시에 게재됨으로써 유권자의 동원을 보다 쉽게 할 수 있으며, 국민들의 관심을 더욱 끌 수 있다. 더욱이 군소정당의 당대표나 지도자들이 원내에 진출할 기회가 넓어지기 때문에, 군소정당의 발전에 기여할 수도 있다. 따라서 거대여당의 중진들과 군소정당 지도자들이 타협가능성이 높은 것도 사실이다. 그러나 중복입후보는 소위 일본에서 ‘부활당선’이라는 새로운 용어를 만들어냈듯이, 지역구에서 실패한 당중진이 정당명부에 의해 부활당선되는 사례가 많이 발생하고 이는 국민의 뜻과는 괴리되는 행위일 뿐만 아니라 정치개혁의 목적과도 배치된다고 비판되기도 한다.

비례대표의 명부작성을 둘러싼 문제이다. 비례대표의 비중이 높아지면, 비례대표의 명부작성을 둘러싼 갈등이 심화될 수 있다. 기존처럼 비례대표의 명부를 정당지도부가 작성하는 것은 당의 비민주성을 강화하는 결과를 야기해 정치개혁의 목적을 후퇴시킬 수도 있다. 따라서 각 정당이 공개적인 방법으로 투명하게 비례대표 명부를 작성하도록 규정하는 것이 비례대표제의 도입이라는 선거제도 개혁의 정치적 효과를 보장할 수 있는 방안이다. 상향적인 명부작성을 가능하게 하기 위한 방안으로 다음의 두 가지 대안을 생각해 볼 수 있다. 먼저 현행 폐쇄형 정당명부제(고정명부제)를 유지할 경우에는 후보자 선출의 민주적 원칙을 의무화해야 한다. 즉 비례대표 의원후보자 선정과 순번이 일반당원의 의사가 반영될 수 있도록 하는 제도적 절차를 마련해야 한다. 이는 당내민주화와 관련된 정당내부의 문제이므로 그 방식을 일률적으로 규정할 수는 없다. 대체로 당지도부나 공천심사위원회가 비례대표의 명부를 2-3배수 후보로 선정한 다음에 당원의 의사를 확인할 수 있는 방법(선거 등)을 거쳐 순번을 정하는 것이 바람직하다. 일정한 비율의 공천자를 성별, 직능별, 세대별로 추천하며, 이를 일반당원과 지지자들의 투표에 의해 결정하며 최종적으로 중앙당이 확정하는 방안인데, 중앙당은 후보자들의 자질상 문제나 경선과정의 불공성정 문제 외에는 비토권을 행사하지 못하고 추인하도록 하는 것이다. 이것은 정당민주화의 핵심적인 요소로서, 정당내부개혁과 직접적으로 관련된 문제이다. 이 방안은 최근 지역구 후보자들의 상향식 공천문제와 연계하여 실시하게 되면 커다란 어려움 없이 추진될 수 있다는 장점이 있다. 그러나 이 방식은 당내개혁의 문제이므로, 외부에서 강요할 수 없다는 한계를 가지고 있다. 정당지도자들이 중심이 되어 하향식 명부작성을 강행하더라도 견제할 수 있는 방법이 없다는 것이다.

한편으로 당내민주화가 지지부진한 상황하에서는, 정당인들에게 기대하는 방안보다는 투표방식의 개선을 통해 정당민주화의 가능성을 만들어 가는 것이 중요하다는 주장도 있다. 이는 처음부터 비례대표의 후보에 대해 유권자들의 선호를 반영할 수 있는 개방형 정당명부제를 도입해야 한다는 주장으로 이어진다. 각 정당은 자체의 민주적이고 투명한 절차에 의해 일정수의 비례대표 후보를 공천하고, 유권자들은 자신이 원하는 정당의 특정후보자에게 투표를 행하는 방법으로 유권자들의 선호를 직접적으로 비례대표 당선순위에 반영할 수 있는 제도이다. 그러나 이 제도는 정당투표에 의한 비례대표제 확대라는 선거제도 개혁의 목적을 약화시킬 위험도 존재한다. 즉 유권자들이 비례대표 투표에서 정당투표보다는 인물본위의 선택을 할 가능성도 존재하기 때문이다. 이는 정당투표를 유도하려는 본래의 목적을 저해할 수도 있다. 그러나 더욱 문제점은 정치권의 동의를 받아내기가 쉽지 않으며, 복잡한 투표방법으로 인하여 시행의 어려움이 주장되기도 한다. 여하튼 비례대표의 확대는 정당명부 작성의 민주화를 전제로 추진해야 한다. 그렇지 않는다면, 개혁의 목적과는 반대의 결과에 직면할 수도 있다는 우려를 명심해야 할 것이다.

5. 석패율제도의 도입과 문제들

이와 관련하여 최근 주목을 받고 있는 것이 일본식 석패율제도의 도입 문제이다. 석패율제도는 일본만이 갖고 있는 독특한 선거제도이다. 일본은 소선거구와 비례대표에 동시 입후보가 가능한 중복입후보제를 허용하고 있다. 즉 소선거구에 출마한 후보자가 비례대표의 정당명부에도 이름을 올릴 수 있도록 허용하여서 원칙적으로 보면, 소선거구에서 떨어져도 비례대표에서 ‘부활당선’될 수 있게 만들었다. 또한 비례대표의 정당명부에 복수의 동일순위를 기재하는 것도 가능하게 만들었다. 후보자들간의 지명도나 경력 등을 고려해 볼 때, 명부의 순위작성이 쉽지 않은 경우가 종종 있는데, 그러할 때에는 동일순위에 여러 명을 기재하는 것을 허용하였다는 점이다. 즉 비례대표 1순위에 2명이상을 등재할 수 있게 허용하였다. 동일순위에 여러 명의 후보를 기재하였을 경우에, 누가 당선되느냐의 문제를 해결하기 위해 도입된 제도가 “석패율(惜敗率) 제도”이다. 석패율이란 말 그대로 아깝게 떨어진 비율이라고 할 수 있는데 소선거구에서 최다득표자에 대한 해당후보의 득표비율을 의미한다(석패율=후보자(낙선자)의 득표수 / 당선자의 득표수 * 100). 예를들면 특정 지역구에서 당선된 후보의 득표수가 100표라면, 90표로 낙선한 후보의 석패율은 90%가 되는 것이다. 이러한 석패율에 따라서 동일순위의 후보자들은 순위가 결정된다.

석패율제도를 도입하는데에 반대하는 입장에서는 여러 문제점을 제기한다. 첫째, 정당명부 비례대표의 취지가 훼손된다는 주장이다. 현재의 비례대표 정원을 유지한 채, 석패율제도를 도입하면 비례대표 원래 취지인 직능별 전문가와 정치적 소수자를 배려하는 비례대표제의 위상과 취지가 훼손될 수 있을 것이란 비판이다. 둘째, 현직의원이나 거대정당, 유력정치인에게 유리할 것이라는 주장이다. 유력정치인이 중복출마를 통해서 안전판을 갖게 된다는 비판이다. 이 제도가 시행되면 새누리당은 호남권에서, 민주당은 영남권에서 일부 의석을 얻겠지만, 제3당은 아무 수혜가 없다는 비판도 있다. 셋째, 지역구에서 낮은 득표를 하였음에도 비례대표에서 부활당선하는 것은 정치적 대표성에 문제가 생길 수 있으며, 지역구에서 심판한 정치인을 다시금 부활시키는 것은 국민의 정치적 심판기능을 상실하게 만들 수 있다는 점이다.

그렇지만 찬성하는 입장에서는 석패율제도의 긍정적인 측면을 부각시킨다. 먼저 석패율제도는 각 정당이 정당내부의 사정에 따라서 채택할 수도 채택하지 않을 수도 있는 제도이기 때문에, 정당의 선거전략에 따라 유연하게 활용할 수 있다는 점을 지적한다. 즉 석패율제도는 소선거구제를 기본으로 하면서 비례대표제를 보완적으로 활용하려는 정당에서는 긍정적으로 활용될 수 있다. 첫째, 정당정치의 기반이 약한 지역이나 후보들에게 정당활동과 선거운동을 촉진시킬 수 있는 유인과 동기를 제공할 수 있다. 우리나라 선거는 지역주의적 정당의 특정지역 의석독점을 강화, 지속시켜왔으며, 지역정서에 반하는 정당들의 일상적인 정당활동을 위축시켰다. 석패율제도는 지역적 차원의 정당정치를 활성화하고 선거경쟁을 촉진하는데 도움이 될 수도 있다. 둘째, 비례대표 명부작성을 민주적으로 할 수 있는 간접적인 제도라고 주장된다. 비례대표를 둘러싼 그동안의 부정부패와 비리는 대체로 정당명부 순위작성에서 비롯된 것이었다. 그래서 비례대표에서도 상향식 명부작성을 가능하도록 하는 방안이 선거제도 개혁의 중요한 과제였다. 석패율제도는 개방형 정당명부제의 간접적인 효과를 기대할 수가 있다. 동일순위에 소선거구 출마자를 공천하면, 각 후보들은 지역구에서의 득표력에 의해 명부순위가 매겨지는 결과가 되기 때문에, 비례대표 명부작성 권한을 유권자들에게 돌려준다는 효과가 있다는 점이다.

현재 석패율제도를 둘러싸고 정당간, 학계내에서 찬반 양론이 거세다고 할 수 있다. 그러나 석패율제도는 비례대표의 비중을 높이고, 권역별로 의석배분을 하지 않는한 그 효과는 거의 없을 것으로 생각된다. 또한 석패율제도는 모든 정당에 적용되어야 하는 강제조항이 아니라 각 정당의 선거전략에 따라 채택할 수도 그렇지 않을 수도 있는 제도이다. 따라서 석패율제도는 비례성을 제고하기 위한 선거제도의 개혁과정에서 좀더 유연하게 접근할 필요가 있다고 생각된다.

6. 비례대표 비율의 확대, 국회의원 정수 증원 권역별 비례대표의 도입 그리고 효과

현재 논의되고 있는 한국 국회의원의 선거제도 개혁은 비례성을 확대하는 것이 핵심이다. 지역정당체제를 완화시키고, 정책정당과 정치신인의 진입장벽을 높이는 방안으로 비례대표제의 확대가 거론되고 있다. 비례대표제의 확대에는 독일식 선거제도와 같이 전면적인 비례대표제의 실시를 주장하는 견해와 현행 소선거구제를 유지하면서 비례대표의 비중을 높이는 견해로 단순하게 구분할 수 있다. 전자는 선거제도의 ‘혁명적 변화’이고 개혁의 효과를 가장 잘 성취할 수 있다는 잇점이 있지만, 실현가능성이 매우 미약하다고 생각된다. 오히려 개혁의 효과는 덜하지만 실현가능성이 보다 높은 방안이 후자이다. 후자의 방안을 염두에 두더라도 여러 현실적인 어려움들이 존재한다. 먼저 비례대표의 의석을 얼마만큼, 어떠한 방법으로 증원하느냐의 문제이다. 비례대표의 비중을 높이는 방안은 현행 지역구 의석을 줄이고 이를 비례대표로 전환하거나, 현행 지역구 의석을 유지하면서 비례대표 의석을 늘리는 방안이 있다. 전자는 총 의원수를 유지하는 방안이기 때문에, 국민적 동의를 얻기가 쉽지만 지역구 의석을 축소하는데에는 정치권의 큰 저항이 예상되기 때문에, 현실적으로 실현되기는 매우 어려운 방안이라고 생각된다. 후자는 현행 지역구 의석을 유지하면서 비례대표의 의석을 늘리는 것이므로, 총 의원수가 증가되는 문제가 있다. 이는 정치권의 합의를 쉽게 할 수 있지만, 국민들의 반대가 예상된다. 현재 우리나라의 경우 비례대표의 비중은 18.0%이며, 일본의 경우는 37.5%이다. 학자들의 경우 50%까지 주장하기도 하지만, 현실적으로는 총의석의 1/3인 33.3%나, 1/4인 25% 정도면 비례성도 제고되고, 정치권에서 받아들일 수 있는 현실적인 방안이라고 생각된다. 현행 의석정원 300명을 유지한다면, 75명에서 100명 정도로 비례대표 의석을 확대하고, 지역구를 현행 246에서 200석이나 225석으로 줄이는 방안이다. 최근 선거구획정을 둘러싼 정치권의 논란을 지켜보면 지역구 1석을 줄이는 것도 쉽지 않다는 것을 알 수 있다.

다음으로 비례대표를 현행처럼 전국단위로 선출하는 것이 아니라 몇 개의 권역을 나누어 선출하는 것이 중요하다. 여러 가지 주장을 고려할 때, 지역별 정당지지에 부합하고, 현실적으로 수용가능한 대안이 일본처럼 권역별 정당득표에 의한 권역별 의석배분이라고 할 수 있다. 비록 비례성이 크게 반영되지 않는 지역도 존재할 수 있지만, 민심이 정확하게 반영되고 민주주의 원리에 일치하는 권역별 득표율에 따른 권역별 비례의석 배분이 선거제도의 원칙에 충실한 것이라고 할 수 있다. 더욱이 지역적 차원에서 정당의 활동을 촉진하기 위해서는 권역별 득표율을 기준으로 하는 것이 필요하다고 할 것이다. 따라서 권역별 득표율-권역별 명부에 의한 비례대표제의 개혁이 바람직하다고 생각한다.

이러한 선거제도 디자인이 어떠한 효과를 가져오는지, 아래와 같은 추론을 통해 살펴보자. 우선 비례대표 의석을 100석으로 늘이고, 비례대표 권역을 5개의 지역으로 나누어 비례대표 의석을 배분한다고 가정한다(<표 1> 참조). 먼저 비례대표 블록을 서울권, 경기권, 충청-강원권, 영남권, 전라-제주권으로 나누었다. 그리고  2008년 4월 총선당시의 유권자를 기준으로 유권자수의 비례에 따라서 권역별 비례대표 의석정수를 추정하였다. <표 1>에 따르면 서울권은 21석, 경기권은 27석, 충청-강원권은 13석, 영남권은 26석, 전라-제주권은 13석의 정수를 가정하였다. 대체적으로 비례대표 의석을 유권자의 비율에 따라 배분하여 보면, 현행 지역구 의석수 비율과도 유사하게 나타난다.

<표 1> 권역별 비례대표제의 도입

비례대표 블럭	유권자수 (천명)*	비례대표 예상 의석수(100석)	현행 지역구의석수
서울권	8,078(21.4%)	21석	48석
경기권	10,308(27.2%)	27석	63석
충청,강원권	4,960(13.1%)	13석	32석
영남권	10,063(26.2%)	26석	68석
전라,제주권	4,367(11.6%)	13석	34석

* 18대 총선(2008년 4월) 기준(총 유권자수 37,796,035 명)

이를 2004년과 2008년 총선거의 정당득표율에 대비하여 각 정당별 비례대표 의석수를 추정하면 아래 <표 2>과 <표 3>와 같다.

<표 2> 2004년 정당득표율에 기초한 권역별 비례대표(100석) 의석추정

권역별(정수)	한나라당	민주당	열린우리당	자민련	민노당
서울권(21)	8 (37.7%)	2 (8.7)	8 (38.7)	0	3 (12.9)
경기권(27)	10 (37.0)	2 (6.2)	11 (42.1)	0	4 (14.6)
충청강원권(13)	4 (30.8)	0	6 (43.7)	2 (12.8)	1 (12.7)
호남제주권(13)	1 (5.6)	3 (25.1)	7 (56.9)	0	2 (12.4)
영남권(26)	14 (55.2)	0	8 (30.4)	0	4 (14.4)
합계	37	7	40	2	14

* 정당득표율이 3%미만인 정당은 배제하고 백분율을 다시 계산하였음

* 의석수는 득표율에 의원정수를 곱하여 추정한 것이고 현행 비례대표 배분방법에

따른 것임.

<표 3> 2008년 정당득표율에 기초한 권역별 비례대표(100석) 의석추정

권역별(정수)	민주당	한나라당	선진당	민노당	창조한국당	친박연대	진보신당
서울권(21)	6 (29.4)	9 (41.8)	1 (4.9)	1 (3.9)	1 (4.8)	2 (10.8)	1 (4.2)
경기권(27)	7 (27.2)	12 (42.6)	1 (5.2)	2 (5.2)	1 (4.6)	3 (11.8)	1 (3.4)
충청강원권(13)	3 (18.9)	4 (33.8)	3 (24.3)	1 (5.2)	1 (7.7)	1 (10.2)	0
호남제주권(13)	10 (74.1)	2 (11.7)	0	1 (10.6)	0 (3.6)	0	0
영남권(26)	2 (9.5)	13 (50.5)	1 (4.3)	2 (7.2)	1 (3.4)	7 25.1)	0
합계	28	40	6	7	4	13	2

* 정당득표율이 3%미만인 정당은 배제하고 백분율을 다시 계산하였음

* 의석수는 득표율에 의원정수를 곱하여 추정한 것이고 현행 비례대표 배분방법에

따른 것임.

<표 4> 2012년 정당득표율에 기초한 권역별 비례대표(100석) 의석추정

권역별(정수)	새누리당	민주통합당	자유선진당	통합진보당
서울권(21)	10 (46.45)	9 (41.93)	-	2 (11.60)
경기권(27)	13 (46.67)	11 (41.48)	-	3 (11.83)
충청강원권(13)	6 (43.81)	4 (35.50)	2 (12.74)	1 (7.93)
호남제주권(13)	2 (11.38)	9 (71.80)	-	2 (16.80)
영남권(26)	17 (64.52)	7 (25.58)	-	2 (9.88)
합계	48	40	2	10

* 정당득표율이 3%미만인 정당은 배제하고 백분율을 다시 계산하였음

* 의석수는 득표율에 의원정수를 곱하여 추정한 것이고 현행 비례대표 배분방법에

따른 것임.

이상의 시물레이션은 정확한 것은 아니지만 대체적인 추세를 확인하기에는 부족하지 않다고 생각된다. 2004년 탄핵정국에서 제1야당으로서 한나라당은 후보도 제대로 내기 어려운 상황이었지만, 비례대표 의석을 100석으로 확대하면 호남권에서 1석을 획득할 수 있다. 만약 여기다가 석패율제도가 도입된다면, 호남권에서 1석을 석패율로 경쟁할 수 있기 때문에, 비록 당선가능성이 없더라고 한나라당 후보들사이의 선거경쟁이 치열하게 되며, 이것이 정당활동을 강화시키는 효과를 기대할 수도 있다. 마찬가지로 영남에서 집권당인 열린우리당은 소선거구에서의 경쟁뿐만 아니라 비례대표에서도 8석이나 예상되기 때문에 매우 치열한 선거운동이 가능하였고, 이것은 영남지역의 열린우리당 조직 및 활동 강화로 연결될 수 있을 것이란 예상이 가능하다.

2008년 추정도 마찬가지이다. 전국의 모든 지역에서 군소정당들이 의석을 획득할 수 있다면, 선거운동과 정당활동은 더 활발해질 것으로 예상된다. 야당이 된 통합민주당은 영남권에서 2석을, 여당이 된 한나라당은 호남권에서 2석을 얻을 수 있다. 여기다가 석패율제도를 도입한다면, 각각 한나라당은 호남지역에서, 민주당은 영남지역에서 비례대표 당선을 위한 석패율 경쟁이 전개될 것이기 때문에, 그동안 상대방 지역을 포기하는 선거전략을 세우는 것과는 다르게 정당조직과 활동이 활발하게 전개되리라 기대할 수 있다.

군소정당의 경우에도 더욱 그러하다. 2004년의 경우에는 정책정당인 민노당은 전국적으로 약진하는 것으로 나타났다. 지역정당인 민주당은 서울과 경기에서 교두보를 만들 수 있으며, 자민련은 다른 지역에서 의석을 얻지 못하는 것으로 추정되었다. 2008년의 경우에는 민노당은 전국적인 의석 확보가 가능하였고, 선진당, 친박연대, 창조한국당은 호남을 제외한 모든 지역에서 의석을 확보할 수 있는 것으로 나타났다. 진보신당은 서울과 경기권에서 의석을 확보하는 것으로 추정되었다.

19대 국회의원 선거에서는 지역구 246명과 비례대표 54명 등 총 300명의 의원을 선출하였다. 지역구에서는 새누리당이 127명, 민주통합당이 106명, 통합진보당이 7명, 그리고 자유선진당 3명, 무소속 3명이 당선되었다. 비례대표 의석은 새누리당 25석, 민주통합당 21석, 통합진보당 6석, 자유선진당 2석 등이 배정되었다. 시물레이션은 새누리당 48석, 민주통합당 40석, 자유선진당 2석, 통합진보당 10석이었다. 새누라당은 호남권에서 2석, 영남권에서 7석을 획득하여 지역대표성을 가진 비례대표 의원이 탄생하였으며, 자유선진당은 충청권을 넘어서지 못하고, 통합진보당은 골고루 의석을 획득하는 것으로 나타났다.

7. 선거구획정과 선거제도 개펵

현재 국회의원의 선거제도 개혁은 지역정당체제를 완화시키고, 정책정당과 정치신인의 진입장벽을 높이기 위해 비례성을 확대하는 것이 핵심이다. 비례성을 제고하는 방안으로는 독일식 선거제도와 같이 전면적인 비례대표제의 실시하거나, 현행 소선거구제를 유지하면서 비례대표의 비중을 높이거나, 소선거구제보다 비례성이 상대적으로 높은 중대선거구제를 도입하자는 견해로 압축된다. 독일식 제도로의 개혁은 선거제도의 ‘혁명적 변화’이고 개혁의 효과를 가장 잘 성취할 수 있다는 잇점이 있지만, 정치적 이해관계로 인하여 실현가능성이 매우 미약하다고 생각된다. 중대선거구제는 일본의 경험처럼 정책선거보다는 파벌정치, 금권정치를 조장한다는 비판을 받아왔다. 실현가능성을 염두에 두면, 개혁의 효과는 덜하지만 비례대표의 비중은 높이는 방안이 보다 현실적인 대안일 것이다.

비례대표의 비중을 높이기 위해서는 여러 문제를 해결해야 한다. 먼저 비례대표의 의석을 얼마만큼, 어떠한 방법으로 증원하느냐의 문제이다. 또한 비례대표 비중의 확대는 상향식 명부작성의 제도화가 반드시 전제되어야 한다. 다음으로 비례대표를 현행처럼 전국단위로 선출하는 것이 아니라 몇 개의 권역을 나누어 선출하는 것이 중요하다. 민심이 정확하게 반영되고 민주주의 원리에 일치하는 권역별 득표율에 따른 권역별 비례의석 배분이 선거제도의 원칙에 충실한 것이라고 할 수 있다.

그런데 선거구획정을 둘러싸고, 선거제도 개혁은 지지부진하면서, 농촌과 지역의 대표성을 주장하면서, 지역구를 늘리고 비례대표를 축소하려는 움직임이 정치권내에서 제일 현실가능한 방안으로 제시되고 있다. 한마디로 기득권을 유지하면서 선거제도 개혁, 정치개혁의 방향과는 반대방향의 흐름이라고 할 수 있다.

	발표 2
	선거·정당제도 관련 지역 전문가 의견조사 결과
	조유묵 / 마창진 참여자치시민연대 사무처장

조사 개요 및 요약

선거 및 정당제도 관련 지역 전문가 의견조사 대상 및 결과

조사 기간 및 방법 : 8월 55일 ~ 8월 28, 온라인 의견조사

조사 대상 및 응답 : 지역 관련 학계(대학), 경남도의원, 창원시의원, 언론계, 시민단체 상근 임원 등 150여명을 대상으로 온라인 의견조사 진행함. 64명(42,7%)이 응답함.

성별 : 남성 57명(89.1%), 여성 7명(10.9%)

연령 : 20대 1명(1.6%), 30대 3명4.7%), 40대 17명(26.6%), 50대 29명(45.3%), 60대 이상 14명(21.9%)

직업 : 학계 26명(41.3%), 언론계 9명(14.3%), 지방의원 17명(27.0%), 시민사회단체 4명(6.3%), 기타 7명(11.1%)

조사 결과 요약

의석 할당 방식과 관련하여, 현행 선거제도를 지지와 의석이 일치하는 방향으로 변경해야 한다는 응답이 압도적이었음. 조사에 응한 전문가 64명 가운데 48명(76.2%)이 현행 국회의원 선거제도를 변경해야 한다고 응답했고, 개선 방향으로 비례대표제를 확대하고 강화해야 한다는 답변이 압도적임.

의원 정수와 관련하여, 64명 중 33명(53.2%)이 현재보다 의석수를 늘려야 한다고 응답했고, 28명이 총 의석수는 최소 330석 이상이 되어야 한다고 응답하였음.

정당설립 및 활동과 관련하여, 중앙당 소재지 규정과 관련해서는 56명(87.5%)가 페지되어야 한다고 응답했고,  시․도당 개수, 시․도당 별 당원 요건 등 현행 정당설립 요건은 완화되거나 폐지되어야 한다는 답변이 54,5%,57,8%로 나타났으며, 지구당 부활에 43명(67.2%)이 찬성하였음.

공천 방식 개선과 관련하여, 전국 정당, 정치 전공학자 조사 결과와는 다소 다르게 나타남. 특히 당내 경선 날짜를 법률로 정하는 문제, 오픈프라이머리 법제화 등에 부정적 의견이 많은 반면, 지역 의견조사에서는 긍정적 의견이 많은 것으로 나타남.

국회 정치개혁특위, 전문가 견해 충분히 반영해 정치개혁 방안 제시해야

전국 선거 및 정당 전공 정치학자 의견조사 결과, 지역 전문가 의견조사 결과 비례성과 대표성 확대, 정당 활동의 자유 보장 등 그동안 시민사회가 요구해온 정치개혁 방안과 대체로 일치함. 국회 정치개혁특위는 의견조사에서 나타난 관련 분야 전문가의 견해를 충분히 반영하여 선거제도 개편, 의원 정수 확대 등 근본적인 정치개혁 방안을 서둘러 논의해야 할 것임.

조사결과

1. 의석 할당 방식 : 비례대표제 확대·강화해야

비례대표제 확대·강화해야 한다는 의견이 76.2%

● 현행 국회의원 선거제도는 선거구별로 다수 득표자 1명을 선출하는 소선거구제와 정당득표율에 따라 의석을 배분하는 비례대표제를 병립해 운영하는 1인 2표 혼합형 다수대표제(병립형)임. 이러한 현행 제도의 유지 혹은 변경을 묻는 질문에 48명(76.2%)은 ‘현행 제도를 변경해야 한다’고 응답하였고, 15명(23.8%)은 ‘현행 제도를 유지해야 한다’고 답변함. (<그림1> 참조)

● 현행 선거제도를 변경해야 한다고 답변한 응답자 가운데 39명(76.58%)은 지지와 의석이 일치해 비례성이 매우 높은 1인 2표 혼합형 비례대표제 즉, 독일식 선거제도로 변경하는 것이 가장 바람직하다고 응답하였음. 또 5명(9.82%)은 지역구가 없는 권역 혹은 전국 단위 비례대표제로 바꿔야 한다고 응답함. 한편, 비례대표의석 없는 소선거구 다수대표제를 강화해야 한다는 의견도 6명(11.8%)으로 나타났음. 참고로 전국 정치, 정당 전공학자 의견조사에는 단 한 명도 없었음. (<그림1-1> 참조)

● 현행 제도를 그대로 유지하는 것을 전제로, 지역구 의석과 비례대표 의석 비율 조정을 묻는 문항에 대해서는 35명(63.6%)이 ‘지금보다 비례대표 의석의 비율을 높여야 한다’고 답변하였음. 반면 ‘지금보다 지역구 의석의 비율을 높여야 한다’는 응답은 9명(16.4%), ‘현재 비율이 적정하다’는 응답은 11명(20%)로 조사됨. (<그림2> 참조)

● 위 응답 결과를 종합해보면, 현행 국회의원 선거제도는 유권자의 표심을 의석으로 제대로 반영하지 못하는 한계가 있으며, 비례대표제를 확대․강화하는 선거제도 개혁이 필요하다는 의견이 압도적이라는 것을 알 수 있음. 특히, 현재와 같은 혼합형 다수대표제를 유지하더라도 총 300석 중 18%에 불과한 현재 비례대표 의석 비율을 지금보다 대폭 늘려야 한다는 의견이 지배적임.

현재 비례대표 의석(54석) 유지하면서 권역별 비례대표 도입에 53.2% 찬성

● 현재 비례대표 의석은 전국단위 정당득표에 따라 의석을 배분하는데, 최근 중 앙선관위 등에서 전국을 일정 수의 권역으로 나누어 권역별로 비례대표 의석을 배분하자는 의견을 제시한 바 있음. 이에 대해 지역 전문가들은 다음과 같은 응답 결과를 보임.

● 현재 지역구 246석과 비례대표 54석을 그대로 유지한 채, 전국단위 비례대표제를 권역별 비례대표제로 변경하는 것에 대해 64명중 33명(53.2%)이 ‘찬성한다’고 응답했고, 29명(46.8%)이 ‘반대한다’고 응답해 정치,정당 전공학자 의견조사와는 다소 다르게 나타남. (<그림3> 참조)

● 지금과 같이 소선거구제와 정당명부 비례대표제를 병행하면서 권역별 비례대표제를 도입할 경우, 바람직한 지역구 의석수와 비례대표 의석수 비율을 묻는 질문에, ‘지금보다 비례대표 의석의 비율을 높여야 한다’는 응답이 41명(66.1%)으로 가장 높게 나타났음.  (<그림4> 참조)

● 지역구와 비례대표 의석수 비율에 대해서는, 2:1 비율이 적정하다는 응답이 15명(30%), 1:1 비율이 적정하다는 응답이 14명(28%)으로, 비례대표를 지금보다 대폭 확대해야 한다는 응답이 많았음. (<그림4-1> 참조)

● 위 응답 결과를 종합해보면 권역별 비례대표를 도입할 경우, 비례대표 의석 규모를 확대하는 것이 전제되어야 하며, 지역구와 비례대표 의석 비율은 최소 2:1 이상이 되어야 한다는 의견이 높다는 것을 확인할 수 있음.

도·농 복합선거구제 도입에 65.6% 찬성

● 인구수를 기준으로 선거구를 획정할 경우, 인구가 적은 농․어촌 지역의 선거구는 현재보다 줄어들어 농․어촌 지역 대표성이 약화될 우려가 있음. 이를 보완하기 위한 방법으로 인구가 많은 도시에서는 중대선거구제, 인구가 적은 지역에서는 소선거구제를 각각 적용하는 도․농 복합선거구제 도입에 대해, 64명 중 40명(65.6%)이 ‘찬성한다’고 응답하였고, 21명(34.4%)이 ‘반대한다’고 응답해 정치,정당 전공학자 의견조사와는 반대로 나타났음. (<그림10> 참조)

지역구에서 낙선한 후보를 비례대표로 당선시키는 석패율제 도입에 60.9% 찬성

● 지역구와 비례대표 동시 후보 등록을 허용하는 이중등록제와 이중등록을 허용해 지역구에서 낙선한 후보 중에 득표율이 가장 높은 후보를 비례대표로 당선시키는 석패율제 도입에 대한 응답은 다음과 같음.

● 지역구와 비례대표에 이중 후보 등록할 수 있도록 하는 이중등록제에 대해서는 35명(57.4%)이 ‘찬성한다’고 응답하였으며, ‘반대한다’는 응답은 26명(42.6%)으로 찬성 의견이  높았음. (<그림5> 참조)

● 지역구와 비례대표에 이중등록을 허용하여 지역구에서 낙선한 후보를 ‘석패율’에 따라 비례대표로 부활 당선시키는 석패율제에 대해 응답자 64명 중 39명(60.9%)은 ‘찬성한다’고 응답하였고, 23명(35.97%)은 ‘반대한다’고 응답하였음. (<그림6> 참조)

● 중앙선관위원회는 지난 2월, 정치관계법 개정 의견을 발표하면서 일본의 석패율제를 변형한 안을 제시한 바 있음. 위 응답 결과를 살펴볼 때, 지역 의견조사에서는 긍정적인 의견이 더 많은 반면, 전국 선거․정당 전공 정치학자들은 석패율제 도입에 부정적인 의견이 더 많은 것으로 확인됨.

2. 의원 정수 : 국회의원 수 확대하고 농촌지역 대표성 보장해야

지역 전문가 64.5%, 선거구별 인구편차 조정 위해 지역구 의석 늘려선 안 돼

● 선거구별 인구편차를 2:1 이내로 줄여야 한다는 헌법재판소 결정에 따라, 선거구가 대폭 조정되고 지역구 의석수가 증가할 것으로 보임. 민의의 대표인 국회의원의 의석수에 대한 지역 전문가들의 응답은 다음과 같음.

● 총 300석을 유지하고 선거구 간 인구편차를 2:1로 줄이는 방법으로는 ‘지역구 수를 현재보다 줄여서 해결해야 한다’는 답변이 전체 응답자 64명 가운데 29명(46.8%)이었으며, ‘지역구 수를 현재보다 늘려서 해결해야 한다’는 답변이 22명(35.5%), ‘지역구 수를 현재 수준으로 유지하면서 해결해야 한다’는 답변이 11명(17.7%)로 나타남. (<그림7> 참조)

국회의원 정원 330명 이상 되어야 한다는 응답이 65.2%

● 민의의 대표인 국회의원의 총 의석수를 조정해야 한다는 주장이 제기되는 가운데, 바람직한 총 의석수에 대한 질문에 64명 전문가 가운데 33명(53.2%)은 ‘현재보다 늘어야 한다’고 응답했으며, 14명(22.6%)은 ‘현재대로 유지되어야 한다’고 답변, 15명(24.2%)은 ‘현재보다 줄어야 한다’고 답변하였음. (<그림8> 참조)

● 총 의석수를 어느 정도로 확대하는 것이 바람직한지 묻는 질문에는 12명(27.9%)이 ‘360석~400석 미만’이라고 응답하였으며, 10명(23.3%)이 ‘330석~360석 미만’이 바람직하다고 응답함. ‘330석 미만’과 ‘400석~450석 미만’에는 각각 15명(34.9%), 3명(7%)응답하였음. ‘450석 이상’이 바람직하다는 응답은 3명(7%)이었음. (<그림8-1> 참조)

● 의원 정수에 대한 응답 결과를 종합해보면, 국회의원 의석수를 늘려야 한다는 의견이  많았고, 최소 330석 이상 되어야 한다는 답변이 65.2% 이름. 총 의석수를 지금과 같이 유지하더라도 64.5%가 선거구별 인구편자 조정을 위해 지역구 의석을 늘려서는 안된다고 응답하였음. 이는 300석 현재 규모를 유지한 채, 늘어난 지역구 수만큼 비례대표 의석을 줄이는 것에 반대하는 의견으로 해석할 수 있음.

농어촌 지역대표성을 보완하기 위한 예외조항 명문화에 78.7% 찬성

● 선거구 인구편차를 2:1 이내로 줄이는 과정에서 인구가 적은 농․어촌 지역은 여러 개 행정구역이 통합될 가능성이 있고 지역 대표성 약화를 우려하는 목소리도 있음. 이를 보완하기 위한 방법으로 ‘1개의 국회의원 선거구는 5개 이상 자치구․시․군을 통합해서 만들 수 없다’는 예외 조항을 명문화하는 것에 대해 48명(78.7%)이 ‘찬성한다’고 응답하였고 13명(21.3%)이 ‘반대한다’고 응답하였음. (<그림9> 참조)

3. 정당 설립 / 활동 : 정당 설립의 자유, 정당 활동 자유 보장해야

정당 설립의 자유 침해하는 조항들 폐지 의견 많아

● 현재 정당을 설립하기 위해서는 수도에 소재하는 중앙당과 5개 시․도당, 시․도당별 1천 명의 당원 등 설립 요건을 모두 충족해야 함. 이와 같이 까다로운 정당 설립 요건은 전국 규모의 거대 정당만 정당으로 인정하도록 하여 정치결사의 자유와 정당설립의 자유를 침해한다는 지적이 있음.

● 현행 정당설립 요건 중 ‘중앙당은 수도에 있어야 한다’는 규정에 대해 64명 전문가들 중 56명(87.5%)은 ‘폐지되어야 한다’고 응답한 반면, ‘유지되어야 한다’는 응답은 8명(12.5%)에 불과하였음. (<그림16> 참조)

● 현행 정당설립 요건 가운데 ‘5개 시․도당’ 요건에 대한 의견은 35명(55.5%)이 요건이 ‘완화되거나 폐지되어야 한다’고 응답하였음.  (<그림17> 참조)

● 5개 시․도당별로 1천 명의 당원이 있어야 한다는 규정에 대해서는 24명(37.5%)이 ‘완화되어야 한다’고 응답했고, ‘폐지되어야 한다’는 응답은 13명(20.3%)로 완화나 폐지 의견이 57.8%로 나타남. (<그림18> 참조)

● 위와 같은 조사 결과를 종합해 볼 때, 전국 정당만 허용하는 까다로운 설립 요건을 대폭 완화 혹은 폐지하여 정당 설립의 자유를 지금보다 폭넓게 보장해야 한다는 전문가 의견이 우세함.

지구당 부활에 찬성하는 의견 67.2%

● 2004년 지구당을 폐지한 후 현행 정당법은 당원협의회를 둘 수 있도록 하고 있으나, 자치구․시․ 군 단위에서 정치 활성화를 위해 지구당을 허용하자는 논의가 진행되고 있음. 중앙선거관리위원회도 정당의 생활정치 활성화를 위해 지구당 부활을 제안한 바 있음.

● 지구당 부활에 대해 전문가 64명 중 43명(67.2%)은 ‘찬성한다’고 응답하였고, 21명(32.8%)은 ‘반대한다’고 응답하여 지구당 허용에 찬성하는 의견이 반대 의견보다 많았음. (<그림15> 참조)

4. 공천 방식 개선 : 완전국민경선제 법제화 반대

당내 경선 비용을 국고로 지원하는 것은 55.6%가 반대

● 각 정당의 국회의원 후보자 공천방식을 개선해야 한다는 의견이 지속적으로 제기되고 있음. 당내 경선에 드는 비용을 국고로 지원하는 것에 대해 전문가들은 64명 중 35명(55.6%)이 반대한다고 응답했으며, 28명(44.4%)이 찬성한다고 응답했음. (<그림11> 참조)

● 당내 경선 절차를 선거관리위원회가 관리하는 것에 대해서는 36명(57.1%)이 ‘찬성한다’고 답했으며 27명(42.9%)은 ‘반대한다’고 응답함. (<그림12> 참조)

오픈프라이머리 법제화에  63.5%가 찬성

● 각 정당의 후보자 경선 날짜를 법률에 정하여 동일한 날짜에 경선 절차를 진행하는 것에 대해 전문가 64명 중 37명(57.8%)이 ‘찬성한다’고 밝혔으며, 27명(42.2%)이 ‘반대한다’고 응답하여 전국 정당, 정치 전공학자 의견조사와는 정반대로 나왔음. (<그림13> 참조)

● 당원과 비당원을 구분하지 않고 유권자들이 정당의 후보자 선출에 참여할 수 있도록 하는 오픈프라이머리를 법제화하는 것에 대해서도 40명(63.5%)이 ‘찬성한다’고 밝혀 전국 정당, 정치 전공학자 의견조사와는 정반대로 나왔음. (<그림14> 참조)

● 정당의 후보자 공천 방식에 대한 전문가 의견을 종합하면, 국회의원 후보자 경선 일자나 경선 방식을 법률로 정하여 모든 정당에 동일하게 적용하는 것에 대해 긍정적임. 그러나 각 정당의 경선 비용을 국고로 지원하는 것도 반대 의견이 더 높으며, 선거관리위원회의 당내 경선 관리에 대해서는 긍정적 의견이 높게 나왔음.

	토론 1
	김경수 / 새정치민주연합 경남도당 위원장

	토론 2
	박동주 / 정의당 사천지역위원장

	토론 3
	이장규 / 노동당 경남도당 정책위원장

	토론 4
	김수한 / 경남녹색당 부위원장

	토론 5
	배대화 / 경남대 국어국문학과 교수

	토론 6
	선거제도 개혁을 통한 정치개혁
	박근용 / (2015정치개혁시민연대 상임집행위원, 참여연대 협동사무처장)

1. 지난 2000년 낙천낙선운동에서 시작한 2000년대 전반기의 시민정치개혁운동은 정치부패 근절을 제1의 목표로 삼았습니다. 이어진 2000년대 후반과 2010년대 초반의 시민정치개혁운동은 유권자 표현의 자유를 비롯해 참정권 확대를 중심에 두었습니다.

2. 지난 15년 동안 진행된 이 같은 시민정치개혁운동은 눈부신 성과도 거두었지만, 미완의 과제도 남아 있습니다. 특히 선거연령 18세 하향조정과 투표참여 확대를 위한 투표시간 연장과 투표소 확대, 여성의 정치참여 확대를 위한 일정 규모 이상의 여성 공천 의무화, 정당 설립의 요건 완화 등이 바로 그것입니다.

3. 전국에서 활동 중인 우리 시민사회단체들은, 20대 총선을 앞둔 올해 국회가 이들 미완의 개혁과제를 수용할 것을 촉구하기 위해 뭉쳤습니다. 그리고 무엇보다도 민의를 제대로 반영하지 못하고 거대 정당들의 정치독점을 공고히 하는 선거제도를 바꾸기 위해 힘을 모았습니다. 국회의원 수를 늘리고 비례대표를 확대해 정치를 바꾸자는 캠페인을 벌이기로 했습니다.

4. 이를 위해 우리 시민사회단체들은 주요 정치개혁 과제 17개(첨부 자료 참고)를 선정하고 이를 시민들에게 널리 알리는 동시에 국회가 반드시 수용하도록 하고자, 전국적인 시민정치개혁운동 기구인 <2015정치개혁시민연대>를 구성하였습니다.

5. 2015정치개혁시민연대 또한 현행 선거제도의 한계로 인해 빚어지고 있는 ‘사표의 대량 발생’과 ‘국민의 정치적 지지와 다양성에 부합하지 않는 국회 구성’, ‘거대 정당들의 정치독점’의 문제를 해결하기 위해서는 <정당득표율에 따른 의석 배분>을 기본으로 하고, <비례대표 의석을 지역구 의석 대비 최소 50% 이상 확보>하며, <의원 정수 확대>가 필요함을 강조해왔습니다.

6. 정치를 바꾸기 위해서는 국회를 제대로 구성하는 것이 중요합니다. 국회를 제대로 구성하기 위해서는 올바른 선거제도가 있어야 합니다. 하지만 국민의 선택과 정당 지지도와 다르게 일부 정당들이 국회 의석을 더 많이 차지하도록 하는 현행 국회의원 선거제도는 바꾸어야 합니다. 수많은 국민의 표가 사표(死票)가 되어버리는 현실은 잘못된 선거제도 때문입니다.

7. 따라서 정당 득표율을 기준으로 의석을 우선 배분하는 독일식 정당명부 비례대표제, 이른바 연동형 비례대표제를 실시하되 비례대표 의석수는 지역구 의석수의 50% 이상이 되도록 비례대표를 확대해야 합니다. 성별과 연령, 직업과 계층 등 다양해진 유권자층을 대변하고 정책전문성을 가진 이들이 국회의원이 되게 하기 위해서는 비례대표 의석이 충분히 보장되어야 합니다.

8. 그리고 비례대표 의석을 확대하는 동시에, 의원 1인이 대표하는 국민의 규모를 적정 수준으로 유지하고 거대해진 행정부에 대한 견제를 포함해 급증하고 있는 국회의 책무를 충실히 수행할 수 있도록 하기 위해서는, 국회의원 수를 현행 300명에서 최소 360명까지 늘려야 합니다.

9. 그러나 국회에서 선거제도 개편 논의를 주도하고 있는 여당인 새누리당은 이를 외면하고 있습니다. 아예 비례대표를 축소하자는 주장까지 하고 있습니다. 제1야당도 권역별 비례대표제에 치중한 나머지 독일식 정당명부 비례대표, 즉 연동형 비례대표제 도입은 소극적입니다.

10. 선거제도는 특히 거대 정당들의 협상장에서 결론지을 일이 전혀 아닙니다. 2015정치개혁시민연대는 표본으로 추출된 일정 규모의 국민들에게 현행 선거제도의 장단점과 선거제도 개혁방안에 대한 충분한 정보를 제공한 뒤 국민들의 의견을 확인하는, 이른바 <공론조사(숙의형 여론조사)>를 새누리당과 새정치민주연합 당대표들에게 지난 8월 27일 제안한 바 있습니다. 하지만 두 당은 양당대표 담판으로 결론짓겠다는 자세를 고수하고 있습니다. 매우 유감입니다. 2015정치개혁시민연대는 다시 한 번 <선거제도 개혁에 관한 공론조사> 실시를 국회 및 여야 각 정당에 제안합니다.

11. 2015정치개혁시민연대는 현재 전국 각지에서 정치개혁연대 조직을 발족하고 있습니다. 9월 2일에는 2015정치개혁광주시민연대가 발족하였고, 9월 8일에는 2015울산정치개혁연대와 인천정치개혁연대가, 9월 9일에는 2015정치개혁부산시민연대와 2015충북정치개혁시민연대가 발족 기자회견을 개최할 예정입니다. 이외에도 대전과 강원, 전북, 경남에서도 속속 정치 및 선거제도 개혁을 위한 시민사회운동조직들이 구성되고 있습니다.

12. 우리는 시민들과 올바른 정치개혁 방안에 대해 숙고하고 토론하는 기회를 전국 각지에서 다양한 방법으로 계속 만들어가며 범국민적 여론을 조성할 것입니다. 정치냉소와 불신에서 머물지 않고 정치를 바꾸고자 하는 깨어있는 시민의 참여를 이끌어낼 것입니다.

13. 지난 9월 1일, 서울과 인천에서 시작한 2015정치개혁시민연대의 거리홍보캠페인은 추석 연휴 전날까지 전국 각지에서 정기적으로 이어갈 것입니다. 그리고 사회유명인사로 구성된 <선거제도 개혁 지지 100인 모임(가칭)>을 구성하고, 전문가들의 릴레이 언론기고를 추석 연휴 전까지 집중할 계획입니다. 또한 다양한 규모의 “유권자대화모임”을 전국 각 지역, 각 단체별로 꾸준히 개최하여, 선거제도 개혁을 거부하고 있는 거대 정당들의 부당함을 시민들에게 알리고, 올바른 선거제도 개혁에 대한 시민들의 뜻을 모아나갈 것입니다.

(2015정치개혁시민연대의 홈페이지 electionreform.tistory.com 참고 )

[첨부]

사표는 없애고! 정치 독점은 깨고! 유권자 권리는 되찾고!

의원 수 늘리고, 비례대표 확대해, 정치를 바꾸자!

2015정치개혁시민연대가 요구하는 정치개혁 과제

(3대 방향 17개 주요과제)

방향 1. 사표를 줄이고 대표성을 높이자!

현행 국회의원 선거제도는 단순다수 소선거구제이기 때문에 당선자를 제외한 나머지 후보를 지지한 표는 모두 사표(死票)가 됨. 지난 19대 국회의원 선거에서는 전체 투표수 가운데 47.6%의 표가 사표가 되었음.

다수의 사표가 발생하는 소선거구제의 제도적 한계를 보완하기 위해서 정당별로 득표한 만큼 의석을 배분하는 비례대표제도가 있지만, 비례대표 의석이 총 의석 300석 중 54석에 불과해 효과를 내기 어려움.

표의 가치를 동등하게 하고, 버려지는 표를 줄이고, 직역과 계층, 소수자 등 다양한 의사가 고르게 반영되도록 선거제도를 전면 개편하는 것이 시급함.

① 정당 득표율에 따른 의석배분 방식의 비례성 높은 선거제도 개편

- 정당 득표율에 따라 의석을 우선 배분하는 독일식 정당명부 비례대표제(지역구와 비례대표 의석비율이 1:1인 혼합 연동형 비례대표제)를 도입해야 해며, 단계적으로 도입할 경우에도 지역구와 비례대표 의석 비율이 최소 2:1이 넘지 않도록 비례대표 의석을 대폭 확대해야 함.

② 국회의원 정수 확대와 의원 정수 기준 법제화

: 의원정수 최소 360명, 의원 1인당 인구수 14만5천명 미만

- 국회의원 정수는 1987년 민주화 이후만 보더라도 약 30년이 지났으나 300명을 넘지 못하고 거의 고정되어 있음. 그 사이에 행정부는 거대해지고, 인구도 거의 1천만명 정도 늘어났음. 그만큼 국회가 거대해진 행정부를 제대로 견제하거나, 인구의 팽창과 사회의 변화발전에 맞추어 늘어나고 있는 국민적 기대와 요청에 국회가 제대로 부응하기에는 구조적으로도 한계가 있음.

- 국회 기능 충실화를 위해 의원 정수 확대가 필요하며, 비례대표의 대폭 확대를 위해서도 의원 정수 확대는 불가피함.

- 더 나아가 국회의원 정수를 정하는 기준이 없어 선거 때마다 국회에서 편의에 따라 정하도록 방치하고 있는 것도 문제임. 국회의원 정수는 의원 1인당 대표하는 인구수를 법에 명시해 이를 기준으로 정하는 것이 바람직함.

- 의원 1인당 대표하는 인구수는 제헌의회 사례(의원 1인당 10만 명 대표)부터 외국 선진 의회의 사례 등 여러 가지를 검토해볼 수 있겠지만, 민주화 이후 1988년 총선의 경우에 해당하는 1인당 인구수 14만 5천명 미만으로 정하는 것이 합리적이며, 현재 인구 규모에 적용하면 감안해보면 의원 정수는 360명이 도출됨

- 따라서 의원 정수는 최소 360명이며, 의원 1인당 인구 수가 14만 5천명을 넘지 않도록 함.

- 단, 의원 정수 확대와 병행하여 국회의원 세비 등 국회의원에게 지급되는 예산 및 정당에 지급되는 국고보조금 등을 축소하고, 국회예산지출내역에 대한 투명성 강화 방안이 시행되어야 함.

③ 비례대표 의석 100석 이상 확대

- 현행 소선거구제에서 특정 정당의 특정 지역 독점 현상을 완화하려면 권역별 비례대표제를 도입하는 것이 바람직함. 단, 이 제도의 효과를 얻기 위해서는 현재 전체 의석에서 비례대표 의석 비율을 지역구의 최소 2:1 수준으로 확대하거나 또는 비례대표 의석을 최소 100석 이상으로 늘려야 함.

④ 선거구간 인구 편차 조정으로 약화되는 지역 대표성 보완

- 2014년 10월 30일, 헌법재판소가 최대 선거구와 최소 선거구 간 인구비례 허용 기준을 현행 3 대 1에서 2 대 1로 조정하라는 결정을 내림에 따라 농어촌 지역과 같이 인구수가 적은 지역의 대표성이 약화되는 것을 보완하기 위해 공직선거법에 ‘4개 자치구․시․군을 초과해 하나의 선거구를 마련할 수 없다’는 획정 기준을 법제화할 필요가 있음.

방향 2. 정치 독점 구조를 깨자!

기성 세력과 신진 세력, 거대 정당과 소수 정당의 공정하고 활발한 경쟁은 정치발전의 자양분임. 그러나 우리 정치제도는 선거와 정당 지원, 국회 운영 등에서 기성 거대 정당과 현역 국회의원에게만 너무 유리해 균형을 잃은 제도임. 또 이는 기득권을 확보한 정당과 정치인이 정치를 장기간 독과점하는 배경이 되고 있음.

기득권 세력의 정치 독점을 유지, 대물림하기 위한 현행의 정치 제도를 개혁해 새로운 세력과 기성 세력 간의 공정하고 활발한 경쟁을 통해 정치발전이 가능하도록 해야 함.

⑤ 각 정당의 민주적인 공천 실행 약속

- 정당의 공천이 밀실 공천, 계파 공천이라고 불리면서 선거 때마다 갈등의 원천이 되고 있고, 이로 인해 정당에 대한 유권자들의 불신이 더욱 가중되고 있음. 각 정당은 공천과정과 결과에 대한 국민적 신뢰를 회복하기 위해 상향식 공천을 비롯해 민주적인 공천 방식과 기준을 마련하고 실행해야 함.

⑥ 여성의 정치참여 확대

- 19대 국회에서도 여성 의원은 전체 의원 중 15.6%(47명)로 남성에 비해 여성의 정치참여 수준이 저조한 실정임. 여성의 정치대표성 확대를 위해 마련한 ‘여성 정치할당제’의 실효성을 높이기 위해, 국회의원 비례대표 남녀 교호순번제를 준수하지 않을 경우 공직선거법에 실질적인 제재조치를 마련해야 함. 아울러 지역구 여성할당 30% 권고 조항을 의무 조항으로 변경하고 벌칙조항을 신설해야 함.

⑦ 정당 설립의 요건 완화

- 현행 정당법은 서울에 중앙당을 두어야하고 전국 5개 광역시․도에 시․도당 등을 두어야 정당설립이 가능하도록 제한하고 있음. 이는 시민의 정당 결성과 정당 활동 같은 정치결사의 자유를 침해하고, 풀뿌리 지역정치 활동에 기반한 다양한 정당 등의 결성을 제한해 기성 정당의 독점 구조를 공고하게 만들고 있음. 정당 설립 요건을 대폭 완화해 풀뿌리 지역에 바탕을 둔 정당 등의 출현이 가능하도록 하여, 풀뿌리 지역정치를 활성화하고 정치결사의 자유를 확대해야 함.

⑧ 교섭단체 구성 요건 완화

- 국회법에서는 국회의 각종 회의의 의사일정과 상임위원회 위원 선임 등 국회 운영의 기본 단위로 ‘교섭단체’ 제도를 시행하고 있는데, 현행 제도는 20명 이상의 의원이 교섭단체를 구성할 수 있도록 해 국회 운영에 대한 소수의견 반영이 제한되고 있음. 따라서 국회법을 개정해 교섭단체 구성 요건을 완화해야 함.

⑨ 국고보조금 배분 기준 개선

- 현행 정치자금법은 국고보조금을 교섭단체에 우선 배분하도록 해 유권자의 의사와 관계없이 거대 정당들에게 국고보조금이 편중되는 결과가 발생하고 있음. 교섭단체 제도는 국회를 효율적으로 운영하기 위해 도입한 제도 일뿐인데, 국고보조금을 배분하는 기준이 될 이유는 없음. 각 정당의 유효득표수와 의석수를 기준으로 국고보조금을 배분해야 함.

⑩ 기탁금 액수 및 반환기준 하향 조정, 지방 정치인 후원금 모금 허용

- 경제력의 유무에 따라 피선거권을 제한하는 현행 기탁금 제도는 새로운 정치세력의 진입 장벽으로 작용하고 있음. 각 선거별 기탁금 액수와 반환 기준을 대폭 하향 조정해야 함. 또한 선거비용 보전 기준도 하향 조정 및 세분화하여 지지율에 따라 선거비용을 차등적으로 보전 받을 수 있도록 해야 함. 뿐만 아니라 지방정치 영역에서 활동하는 정치인들이 자유롭게 정치자금을 모금할 수 있도록 후원회 지정권자를 지방의원과 그 후보자, 예비후보자, 자치단체장 예비후보자까지 확대해야 함.

방향 3. 시민의 정치적 권리를 되찾자!

시민들은 주권자로서 참정권을 실현하기 위해 선거 과정에 참여하고, 국회 운영과 입법과정을 투명하게 감시할 수 있어야 함. 그러나 현실에서는 여러 제약으로 인해 선거 당일에만 주권자이고 일상적으로는 구경꾼같이 선거와 정치, 국회로부터 소외되고 배제되고 있음. 이는 정치적 무관심을 키우고 불신을 가중시키는 원인이 되고 있음.

다양한 시민들이 여러 정치 과정에 참여하고 의견을 개진하며, 자신의 대표자가 제대로 일하는지 감시할 수 있도록 제도를 갖추는 것은 대의민주주의를 채택한 민주사회의 기본임.

⑪ 선거 연령 18세로 하향 조정

- 선거연령은 세계적으로 낮아지는 추세이며 일본도 2015년 6월, 만 20세에서 만 18세로 선거 연령을 하향 조정해, OECD 34개국 가운데 선거권 연령이 만19세인 국가는 한국이 유일함. 국민주권의 이념에 비추어보았을 때 선거권은 최대한 많은 국민에게 부여해야 하고 국가인권위원회도 2013년 1월에 선거권 연령을 18세로 낮출 것을 주문하기도 했음. 공직선거법을 개정해 선거연령을 만18세로 하향조정해야 함.

⑫ 사전투표소 설치 확대 및 투표시간 밤 9시까지 연장

- 더 많은 유권자가 투표할 수 있도록 제도를 정비하는 것은 민주 국가의 의무임. 선거 때마다 ‘투표할 권리’로부터 배제된 유권자가 다수 존재한다는 것이 확인되고 있고, 투표시간 연장 등 투표권 보장을 위해 제도정비가 필요하다는 공감대가 국회 안팎에서 충분히 형성되어 있음.

- 투표율과 투표 편의성을 높이기 위해 부재자투표와 거소투표를 대신해 사전투표제가 도입되었음. 그런데 사전투표소를 읍·면·동마다 1개소씩만 설치하고 있어 투표소가 매우 부족한 실정임. 사전 투표제도의 취지를 살리기 위해서라도 기존 부재자투표소가 설치되었던 주요 대학 등 다중이용시설에 사전투표소를 확대 설치하는 것이 필요함.

- 공직선거법을 개정해 투표시간을 9시까지 연장해야 함.

⑬ 유권자 정치적 표현의 자유 보장

- 선거 때는 그 어느 때보다 정치와 정책, 정당과 후보자에 대한 자유로운 토론과 비판이 보장되어야 함. 온라인상의 후보자 비판은 ‘후보자 비방죄’로 처벌받을 수 있고, 오프라인 상의 규제는 선거운동의 주체․방법․시기별로 강한 규제를 두어 유권자의 정치적 표현의 자유를 제한하고 있음. 이에 공직선거법 상의 유권자의 정치적 표현의 자유를 제한하는 독소조항을 폐지하고, 네거티브 방식으로 공직선거법을 전면 개정해야 함.

⑭ 교원․공무원의 정치적 기본권 보장

- 자신이 지지하는 정당에 가입하고, 지지하는 정당과 정치인에 대해 후원금을 통해 지지 의사를 표출하는 것은 시민의 기본적 권리임. 그러나 현행 정당법을 비롯해 공직선거법과 국가공무원법, 지방공무원법 등 제반 법규는 교사와 공무원의 정치활동을 포괄적으로 규제하여 기본권 침해가 우려되고 있음. 공안직 공무원과 군인 등 제한이 필요하다고 판단되는 일부 직군을 제외하고 교원과 공무원의 정치적 기본권을 포괄적으로 보장해야 함.

⑮ 국회 회의 시민 방청 보장 및 공간 개방

- 시민들이 국회를 방문하고 회의를 방청하는 것은 국회의 활동을 시민이 감시하고 평가할 수 있는 방법인 동시에 ‘국민에게 열린 국회’를 구현하는 효과적인 방법임. 상임위원회와 소위원회를 방청하려면 허가를 받아야 하는 현행 방식을 신고제로 바꿔야 함. 또 국회 앞 모든 집회를 금지하는 것도 폐지하고, 국회의사당 정문으로 시민은 출입할 수 없는 권위주의적인 국회 공간 출입 규정도 개선해 국민에게 열린 국회로 바꾸어야 함.

⑯ 국회 예산 운영과 지출 내역 공개 확대

- 국회는 국민의 대의기구이자, 국민세금으로 운영되는 헌법기관임. 따라서 국회가 사용하는 예산은 국민들에게 투명하게 공개하는 것이 마땅함. 그러나 최근 일부 의원들이 특수활동비를 개인적인 용도로 사용한 것이 알려지고, 법원의 공개 판결에도 불구하고 국회가 특수활동비 지급 내역을 공개하지 않아 불투명한 예산 운용에 대한 비판의 목소리가 높아지고 있음. 국회는 스스로 예산 운영과 지출 내역을 투명하게 공개하는 조치를 취해야 함.

⑰ 국회 청원제도 개선

- 헌법에 따르면, 모든 국민은 청원할 권리를 가지며, 국가는 이를 심사할 의무가 있음. 그러나 절차상 국회의 청원 제도를 활용하기가 쉽지 않고, 청원을 제출하더라도 제대로 논의하지 않다가 임기만료 폐기되는 경우가 대부분이라 청원제도 자체가 유명무실함. 온라인 청원제도와 청원 지원시스템 마련, 청원인의 직접 진술 기회 부여, 청원안의 심사기한 준수 등을 통해 형식적으로 운영되는 청원제도를 개선해야 함.